ΤΡΑΠΕΖΑ ΝΟΜΙΚΩΝ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΩΝ «ΙΣΟΚΡΑΤΗΣ»

ΣτΕ 167/2021

Περιοχή προστασίας της Φύσης - Κυπαρισσιακός Κόλπος - Αίτηση ακύρωσης -.

Νομιμότητα Π.Δ. για την προστασία του Κυπαρισσιακού Κόλπου. Απόρριψη αίτησης ακύρωσης προεδρικού διατάγματος με το οποίο χαρακτηρίζεται ο Κυπαρισσιακός Κόλπος και η ευρύτερη περιοχή του ως «Περιοχή Προστασίας της Φύσης». Καθορισμός χρήσεων γης.

Αριθμός 167/2021

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ

ΤΜΗΜΑ Ε΄

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 3 Ιουνίου 2020, με την εξής σύνθεση: Π. Ευστρατίου, Αντιπρόεδρος, Αναπληρωτής Πρόεδρος του Ε΄ Τμήματος, ελλείποντος Προέδρου, Μ. Σωτηροπούλου, Ρ. Γιαννουλάτου, Σύμβουλοι, Χρ. Παπανικολάου, Ελ. Μουργιά, Πάρεδροι. Γραμματέας η Δ. Τετράδη, Γραμματέας του Ε΄ Τμήματος.

Για να δικάσει την από 29 Νοεμβρίου 2018 αίτηση:

του Δήμου Ζαχάρως Ν. Ηλείας, ο οποίος παρέστη με τον δικηγόρο Απόστολο Παπακωνσταντίνου, που τον διόρισε με απόφαση της Οικονομικής του Επιτροπής,

κατά του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, ο οποίος παρέστη με την Σωτηρία Κοσμά, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, η οποία κατέθεσε δήλωση, σύμφωνα με το άρθρο 26 του ν. 4509/2017, περί μη εμφανίσεώς της,

και κατά των παρεμβαινόντων: 1. σωματείου με την επωνυμία «ΑΡΧΕΛΩΝ», που εδρεύει στην Αθήνα (Σολωμού 57), 2. σωματείου με την επωνυμία «Μεσογειακός Σύνδεσμος για τη Σωτηρία των Θαλάσσιων Χελωνών - MEDASSET ΕΛΛΑΣ», που εδρεύει στην Αθήνα (Λυκαβηττού 1Γ) και 3. ιδρύματος με την επωνυμία «ΠΑΓΚΟΣΜΙΟ ΤΑΜΕΙΟ ΓΙΑ ΤΗ ΦΥΣΗ - WWF ΕΛΛΑΣ», που εδρεύει στην Αθήνα (Λεμπέση 21), τα οποία παρέστησαν με τη δικηγόρο Σταμάτα Ασημακοπούλου, που την διόρισαν με πληρεξούσια.

Με την αίτηση αυτή ο αιτών Δήμος επιδιώκει να ακυρωθεί το από 17.9.2018 (ΦΕΚ Δ΄ 391/3.10.2018) προεδρικό διάταγμα και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Συμβούλου Μ. Σωτηροπούλου.

Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο του αιτούντος Δήμου, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και την πληρεξουσία των παρεμβαινόντων, η οποία ζήτησε την απόρριψή της.

Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι

Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α

Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο ν Ν ό μ ο

1. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση, η οποία ασκείται κατά νόμον χωρίς την καταβολή παραβόλου, ζητείται η ακύρωση του από 17.9.2018 προεδρικού διατάγματος με τον τίτλο “Χαρακτηρισμός του Κυπαρισσιακού Κόλπου και της ευρύτερης περιοχής του ως «Περιοχή Προστασίας της Φύσης», καθορισμός ζωνών προστασίας, καθορισμός χρήσεων, όρων και περιορισμών δόμησης” (ΦΕΚ Δ΄ 391 - διόρθωση σφάλματος Δ΄ 414).

2. Επειδή, ο αιτών Δήμος ασκεί την κρινόμενη αίτηση με έννομο συμφέρον, ισχυριζόμενος ότι το προσβαλλόμενο π.δ. καταλαμβάνει περιοχές που βρίσκονται εντός της εδαφικής του περιφέρειας, απαγορεύει χωρίς αποχρώντα λόγο σειρά χρήσεων και δραστηριοτήτων και αποκόπτει κάθε αναπτυξιακή προοπτική.

3. Επειδή, παραδεκτώς παρεμβαίνουν υπέρ του κύρους του προσβαλλόμενου π.δ. τα σωματεία “ΑΡΧΕΛΩΝ” και “MEDASSET ΕΛΛΑΣ” και το ίδρυμα “WWF ΕΛΛΑΣ”, τα οποία έχουν ως καταστατικό σκοπό, τα μεν δύο πρώτα την προστασία των θαλασσίων χελωνών και των βιοτόπων τους στην Ελλάδα και τη Μεσόγειο, το δε τρίτο την προστασία και διατήρηση του φυσικού περιβάλλοντος και της βιοποικιλότητας.

4. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται εν πρώτοις ότι το προσβαλλόμενο π.δ. είναι ανυπόστατο, διότι κατά την αρχική δημοσίευση αυτού στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως συνδημοσιεύθηκαν διαγράμματα υπογραφόμενα από το μελετητή που συνέταξε την Ειδική Περιβαλλοντική Μελέτη (ΕΠΜ), τα οποία είναι άσχετα προς τις ρυθμίσεις του διατάγματος, και ότι η επακολουθήσασα δημοσίευση νέων διαγραμμάτων στο φύλλο 414 του τεύχους Δ΄ της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως δεν θεράπευσε το ανυπόστατο. Και τούτο διότι, όπως προβάλλεται, α/ η διόρθωση σφάλματος δεν περιβλήθηκε τον τύπο του π.δ. ή τουλάχιστον της υπουργικής απόφασης, ούτε υπογράφεται από δημόσιο όργανο, β/ τα οψίμως δημοσιευθέντα διαγράμματα δεν είναι τα θεωρηθέντα “από τον Προϊστάμενο της Διεύθυνσης Τοπογραφικών Εφαρμογών με την 33789/2074/2018 πράξη του”, των οποίων “αντίτυπο σε φωτοσμίκρυνση συνδημοσιεύεται με το ... διάταγμα”, όπως αναφέρεται στο άρθρο 2 του π.δ., αλλά εκείνα που υπογράφονται από τον Προϊστάμενο της Διεύθυνσης Βιοποικιλότητας του Υπουργείου με ημερομηνία 24.10.2016, χωρίς να φέρουν τη θεώρηση που αναφέρει το π.δ., και γ/ ενόψει των ανωτέρω πλημμελειών, είναι αμφίβολο αν ετέθησαν υπόψη του Συμβουλίου της Επικρατείας, στο πλαίσιο της επεξεργασίας του σχεδίου π.δ. σύμφωνα με το άρθρο 95 παρ. 1 περ. δ΄ του Συντάγματος και το άρθρο 15 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8), τα ορθά διαγράμματα ή τυχόν άλλα.

5. Επειδή, η Διοίκηση είχε αποστείλει προς επεξεργασία στο Συμβούλιο της Επικρατείας ένα πρώτο σχέδιο π.δ. για την προστασία του Κυπαρισσιακού Κόλπου, επί του οποίου εκφράσθηκε αρνητική γνωμοδότηση (Π.Ε. 32/2015), και, στη συνέχεια, εκπόνησε ένα εν πολλοίς διαφορετικό σχέδιο π.δ., βάσει του οποίου εκδόθηκε το νυν προσβαλλόμενο π.δ. Ωστόσο, εκ παραδρομής, το π.δ. δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως [ΦΕΚ Δ΄ 391/3.10.2018], συνοδευόμενο από χάρτη ο οποίος αποτύπωνε τις ρυθμίσεις του εγκαταλειφθέντος - πρώτου - σχεδίου π.δ., ως προς το χαρακτηρισμό διαφόρων περιοχών ως Προστασίας της Φύσης και Περιοχών Οικοανάπτυξης· για το λόγο αυτό, κατόπιν του εγγράφου ΥΠΕΝ/ΔΔΦΠΒ/67307/2366/5.10.2018 του Τμήματος Προστατευόμενων Περιοχών της Διεύθυνσης Διαχείρισης Φυσικού Περιβάλλοντος και Βιοποικιλότητας του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, η Διεύθυνση Τοπογραφικών Εφαρμογών του Υπουργείου διαβίβασε στο Εθνικό Τυπογραφείο, με το έγγραφό της ΥΠΕΝ/ΔΤΟΠΕΦ/67322/978/9.10.2018, το ορθό διάγραμμα, το οποίο και δημοσιεύθηκε με τη μορφή της “διόρθωσης σφάλματος” στο ΦΕΚ Δ΄ 414/12.10.2018. Υπό τα δεδομένα αυτά, νομίμως τα ορθά διαγράμματα απεστάλησαν με τα προεκτεθέντα έγγραφα του Υπουργείου Περιβάλλοντος στο Εθνικό Τυπογραφείο και δημοσιεύθηκαν στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως με τη διαδικασία της διόρθωσης σφάλματος, χωρίς να απαιτείται να εκδοθεί νέο π.δ. ή υπουργική απόφαση (πρβ. ΣτΕ 2055/2004). Εξάλλου, τα διαγράμματα που είχαν θεωρηθεί “από τον Προϊστάμενο της Διεύθυνσης Τοπογραφικών Εφαρμογών με την 33789/2074/2018 πράξη του” αφορούσαν τα εσφαλμένως δημοσιευθέντα κατά την αρχική δημοσίευση στο ΦΕΚ 391/2018 και, επομένως, δεν αποτελεί πλημμέλεια του π.δ. η δημοσίευση διαγραμμάτων υπογεγραμμένων σε προγενέστερη ημερομηνία από τον Προϊστάμενο της Διεύθυνσης Βιοποικιλότητας του Υπουργείου, τα οποία ταυτίζονται προς τη ρύθμιση του προσβαλλόμενου π.δ. Σε κάθε περίπτωση, το προσβαλλόμενο διάταγμα περιέχει, εκτός από χάρτες, και αναλυτικές συντεταγμένες των θέσεων των περιοχών που χαρακτηρίζονται ως Περιοχές Προστασίας της Φύσης, Προστατευόμενοι Φυσικοί Σχηματισμοί και Ζώνη Αγροτικού Τοπίου (ΠΠΦ, ΠΦΣ, ΖΑΤ), βάσει των οποίων είναι δυνατή η συγκεκριμενοποίηση περιοχών και ιδιοκτησιών ως εμπιπτουσών σε τέτοιες περιοχές. Ο δε ισχυρισμός του αιτούντος περί αμφιβολιών ως προς την ταυτότητα των διαγραμμάτων που ετέθησαν υπόψη του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι αόριστος και ανεπίδεκτος δικαστικής εκτίμησης. Κατόπιν αυτών, όλοι οι προπαρατεθέντες λόγοι είναι απορριπτέοι και η κρινόμενη αίτηση, ασκούμενη εμπροθέσμως και εν γένει παραδεκτώς, πρέπει να εξετασθεί κατ' ουσίαν.

6. Επειδή, στο άρθρο 18 του ν. 1650/1986 (Α΄ 160), όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο εν προκειμένω χρόνο έκδοσης του προσβαλλόμενου π.δ., μετά την αντικατάστασή του με το άρθρο 4 του ν. 3937/2011 (Α΄ 60), ορίζονται τα εξής: “Αντικείμενο προστασίας και διατήρησης. 1. Η βιοποικιλότητα, η φύση και το τοπίο προστατεύονται και διατηρούνται, ώστε να διασφαλίζονται οι φυσικές διεργασίες, η αποδοτικότητα των φυσικών πόρων, η ισορροπία και η εξέλιξη των οικοσυστημάτων, καθώς και η ποικιλομορφία, η ιδιαιτερότητα ή η μοναδικότητα των συνιστωσών τους. Αντικείμενα προστασίας και διατήρησης αποτελούν επίσης τα σημαντικά είδη της αυτοφυούς χλωρίδας, στα οποία συμπεριλαμβάνονται τα άγρια είδη και είδη συγγενή των καλλιεργούμενων ειδών, της άγριας πανίδας, των αυτοχθόνων φυλών αγροτικών ζώων και άλλων ομάδων οργανισμών. 2. Χερσαίες, υγροτοπικές, θαλάσσιες ή μεικτού χαρακτήρα περιοχές, μεμονωμένα στοιχεία ή σύνολα της φύσης και του τοπίου, μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενα προστασίας και διατήρησης λόγω της οικολογικής, βιολογικής, γεωλογικής, γεωμορφολογικής, εν γένει επιστημονικής ή αισθητικής σημασίας τους. 3. Οι περιοχές, τα στοιχεία ή τα σύνολα της παραγράφου 2 μπορούν να χαρακτηρίζονται, σύμφωνα με τα κριτήρια του άρθρου 19, ως: - Περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης, - Περιοχές προστασίας της φύσης … - Περιοχές προστασίας οικοτόπων και ειδών και ειδικότερα ως: ειδικές ζώνες διατήρησης (Ε.Ζ.Δ.) … - Προστατευόμενα τοπία και στοιχεία τοπίου ή προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί. 4. Αν για την προστασία και διατήρηση των περιοχών των στοιχείων ή των συνόλων της παραγράφου 3 επιβάλλεται παράλληλα η εφαρμογή ορισμένων μέτρων σε γειτονικές εκτάσεις, οι παραπάνω περιοχές, τα στοιχεία ή τα σύνολα αποτελούν κεντρικό τμήμα μιας ευρύτερης περιοχής, στην οποία τα αναγκαία μέτρα κλιμακώνονται κατά ζώνες ... 5. α) Για τα αντικείμενα προστασίας και διατήρησης της παραγράφου 3 και τις ζώνες που τα περιβάλλουν καταρτίζονται σχέδια διαχείρισης, με τα οποία, στο πλαίσιο των όρων και προϋποθέσεων που τίθενται στις πράξεις χαρακτηρισμού: (α) καθορίζονται τα αναγκαία μέτρα οργάνωσης και λειτουργίας για τη διατήρηση των αντικειμένων που προστατεύονται, (β) εξειδικεύονται οι όροι και περιορισμοί άσκησης δραστηριοτήτων και εκτέλεσης έργων με την επιφύλαξη της παραγράφου 7 του άρθρου 19 και της παραγράφου 9 του άρθρου 21 και (γ) προσδιορίζονται αναλυτικά οι κατευθύνσεις και οι προτεραιότητες για την υλοποίηση έργων, δράσεων και μέτρων που απαιτούνται για την αποτελεσματική προστασία, διαχείριση και αποκατάσταση των αντικειμένων που προστατεύονται κατά περίπτωση. Τα σχέδια διαχείρισης συνοδεύονται από σχέδια δράσης, στα οποία εξειδικεύονται τα αναγκαία μέτρα, δράσεις, έργα και προγράμματα, οι φάσεις, το κόστος, οι πηγές και οι φορείς χρηματοδότησής τους, καθώς και το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσής τους και οι φορείς εφαρμογής τους. β) Τα σχέδια διαχείρισης εγκρίνονται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής για τις κατηγορίες 1, 2, 3, 4.1 και 4.2 και με απόφαση του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης για τις κατηγορίες 4.3 και 5 του άρθρου 19. Για τις περιοχές των κατηγοριών 4.1 και 4.2 του άρθρου 19, οι πράξεις έγκρισης των σχεδίων διαχείρισης λαμβάνουν υπόψη τους εθνικούς στόχους διατήρησης που καθορίζονται με την απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, όπως αυτή προσδιορίζεται στο εδάφιο γ΄ της παραγράφου 4.1 του άρθρου 19. ... γ) Οι διατάξεις της προηγούμενης περίπτωσης εφαρμόζονται αναλόγως και για την κατάρτιση σχεδίων διαχείρισης για τα προστατευόμενα είδη της χλωρίδας και πανίδας, καθώς και για τους τύπους οικοτόπων του παραρτήματος Ι της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ (L 206)”. Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 19 του αυτού νόμου, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 5 του ν. 3937/2011, “Για την εφαρμογή του παρόντος νόμου: 1. Ως περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης (Strict nature reserves) χαρακτηρίζονται εκτάσεις με εξαιρετικά ευαίσθητα οικοσυστήματα, ενδιαιτήματα σπάνιων ή απειλούμενων με εξαφάνιση ειδών της αυτοφυούς χλωρίδας ή άγριας πανίδας ή εκτάσεις που έχουν σημαίνουσα θέση στον κύκλο ζωής σπάνιων ή απειλούμενων με εξαφάνιση ειδών της άγριας πανίδας. ... 2. Ως περιοχές προστασίας της φύσης (Nature reserves) χαρακτηρίζονται εκτάσεις μεγάλης οικολογικής ή βιολογικής αξίας. Στις περιοχές αυτές προστατεύεται το φυσικό περιβάλλον από κάθε δραστηριότητα ή επέμβαση που μπορεί να μεταβάλει ή να αλλοιώσει τη φυσική κατάσταση, σύνθεση ή εξέλιξή του. Κατ’ εξαίρεση, επιτρέπονται, σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις του οικείου σχεδίου διαχείρισης, η εκτέλεση εργασιών που κρίνονται αναγκαίες για τη μη αλλοίωση εκείνων των χαρακτηριστικών που διασφαλίζουν τη διατήρηση των προστατευτέων αντικειμένων, επιστημονικών ερευνών και η άσκηση ήπιων ασχολιών και δραστηριοτήτων, εφόσον δεν έρχονται σε αντίθεση με τους σκοπούς προστασίας. Οι περιοχές προστασίας της φύσης είναι δυνατόν να περιλαμβάνουν προστατευόμενες περιοχές της παραγράφου 1. 3. α) Ως φυσικά πάρκα (Natural parks) χαρακτηρίζονται χερσαίες, υδάτινες ή μεικτού χαρακτήρα περιοχές, εφόσον παρουσιάζουν ιδιαίτερη αξία και ενδιαφέρον λόγω της ποιότητας και ποικιλίας των φυσικών και πολιτιστικών τους χαρακτηριστικών, ιδίως βιολογικών, οικολογικών, γεωλογικών, γεωμορφολογικών και αισθητικών και παράλληλα προσφέρουν σημαντικές δυνατότητες για ανάπτυξη δραστηριοτήτων που εναρμονίζονται με την προστασία της φύσης και του τοπίου. Τα φυσικά πάρκα διακρίνονται σε εθνικά και περιφερειακά και είναι δυνατόν να περιλαμβάνουν προστατευόμενες περιοχές των παραγράφων 1, 2, 4 και 5. β) ... 3.1 Εθνικά πάρκα (National parks). Ως εθνικά πάρκα χαρακτηρίζονται περιοχές μεγάλης έκτασης που είτε λόγω της θέσης τους, όπως διασυνοριακές, είτε λόγω της εξέχουσας οικολογικής ή άλλης φυσικής σπουδαιότητάς τους θεωρούνται ως σημαντικές σε εθνικό επίπεδο. 3.2 Περιφερειακά πάρκα (Regional parks) α) Ως περιφερειακά πάρκα χαρακτηρίζονται περιοχές που είτε λόγω της θέσης τους είτε λόγω της οικολογικής σπουδαιότητάς τους θεωρούνται σημαντικές σε περιφερειακό επίπεδο. β) ... γ) Στις αγροτικές περιοχές υψηλής φυσικής αξίας που χαρακτηρίζονται ως περιφερειακά πάρκα, ως κύρια προστατευτέα αξία μπορεί να ορίζεται η διατήρηση των τοπικών ποικιλιών και των αυτοχθόνων φυλών αγροτικών ζώων, καθώς και των δομικών στοιχείων του αγροτικού τοπίου, όπως φυτοφράχτες, ακαλλιέργητες λωρίδες στα όρια αγρών και νησίδες φυσικής βλάστησης. δ) Τα περιφερειακά πάρκα μπορεί να περιλαμβάνουν οικιστικές ενότητες ως περιφερειακές ζώνες των προστατευτέων αντικειμένων, οι οποίες ορίζονται ως περιοχές οικοανάπτυξης. Στις ζώνες αυτές ενισχύεται με κίνητρα η άσκηση ήπιων και περιβαλλοντικά φιλικών ασχολιών και παραγωγικών δραστηριοτήτων, όπως για παράδειγμα η αναψυχή, ο τουρισμός φύσης, η ολοκληρωμένη ή βιολογική γεωργία, η βιολογική καλλιέργεια υδρόβιων οργανισμών, η αλιεία με σαφώς προσδιορισμένα επιλεκτικά εργαλεία, η περιβαλλοντική και πολιτιστική εκπαίδευση και η μεταποίηση τοπικών προϊόντων. 4. α) Ως περιοχές προστασίας οικοτόπων και ειδών (Habitat / species management areas) χαρακτηρίζονται εκτάσεις χερσαίες, υγροτοπικές ή θαλάσσιες που υπόκεινται σε διαχείριση για τη διασφάλιση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης των προστατευτέων οικοτόπων και ειδών. β) Διακρίνονται σε Ε. Ζ. Δ., Ζ. Ε. Π. και Καταφύγια ’γριας Ζωής (Κ.Α.Ζ.). 4.1 Ειδικές Ζώνες Διατήρησης (Special Areas of Conservation) α) Οι περιοχές που περιέχονται στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας, ο οποίος περιλαμβάνεται στο παράρτημα 1 της απόφασης 2006/613/ΕΚ της Επιτροπής (L 259), χαρακτηρίζονται με τον παρόντα νόμο ως Ε.Ζ.Δ. και επισυνάπτονται ως παράρτημα στον παρόντα νόμο (παράρτημα). ... β) Περιοχές της κατηγορίας αυτής μπορούν επιπλέον να ενταχθούν σε οποιαδήποτε άλλη κατηγορία προστασίας του παρόντος άρθρου σύμφωνα, με τη διαδικασία που προβλέπεται. Στην περίπτωση αυτή, διασφαλίζεται ότι η οριοθέτηση, η πιθανή ζώνωση και οι θεσμοθετούμενες ρυθμίσεις, απαγορεύσεις, όροι και περιορισμοί συνάδουν με το στόχο προστασίας τους. 4.2 Ζώνες Ειδικής Προστασίας (Special Protection Areas) ... 5. α) Ως προστατευόμενα τοπία (Protected landscapes / seascapes) χαρακτηρίζονται ... β) Ως προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί (Protected natural formations) χαρακτηρίζονται λειτουργικά τμήματα της φύσης ή μεμονωμένα δημιουργήματά της, που έχουν ιδιαίτερη επιστημονική, οικολογική, γεωλογική, γεωμορφολογική, ή αισθητική αξία ή συμβάλλουν στη διατήρηση των φυσικών διεργασιών και στην προστασία φυσικών πόρων, όπως δέντρα, συστάδες δέντρων και θάμνων, θαλάσσια, προστατευτική βλάστηση, παρόχθια και παράκτια βλάστηση, φυσικοί φράχτες, καταρράκτες, πηγές, φαράγγια, θίνες, ύφαλοι, σπηλιές, βράχοι, απολιθωμένα δάση, δέντρα ή τμήματά τους, παλαιοντολογικά ευρήματα, κοραλλιογενείς, γεωμορφολογικοί σχηματισμοί, γεώτοποι και οικότοποι προτεραιότητας κοινοτικού ενδιαφέροντος. ... Ενέργειες ή δραστηριότητες που μπορούν να επιφέρουν καταστροφή, φθορά ή αλλοίωση των προστατευόμενων φυσικών σχηματισμών, όπως και των προστατευόμενων τοπίων ή των επί μέρους στοιχείων τους, απαγορεύονται, σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις προστασίας της απόφασης χαρακτηρισμού. ... 6. Οι περιοχές των περιπτώσεων 1 και 2 μπορεί να περιβάλλονται από περιφερειακή - ρυθμιστική ζώνη προστασίας, επαρκούς έκτασης, ώστε να κλιμακώνονται οι όροι και περιορισμοί για την καλύτερη διασφάλιση του προστατευτέου αντικειμένου. 7. Στις περιοχές των παραγράφων 1, 2 και 3.1 δεν επιτρέπεται η χωροθέτηση Περιοχών Ολοκληρωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης. 8. ...”. Τέλος, στο άρθρο 21 του νόμου 1650, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 6 του ν. 3937/2011, ορίζονται τα εξής: “Χαρακτηρισμός περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου. 1. α) Με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, ύστερα από γνώμη της «Επιτροπής Φύση 2000» και του Γενικού Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης, σε εφαρμογή ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης (Ε.Π.Μ.), γίνεται ο χαρακτηρισμός των προστατευόμενων περιοχών 1, 2 και 3.1 του άρθρου 19, καθώς και η οριοθέτηση και ο καθορισμός χρήσεων γης και δραστηριοτήτων μέσα σε αυτές. Η ανάθεση της σύνταξης Ε.Π.Μ. και η τελική έγκρισή της πραγματοποιείται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής. β) Για το χαρακτηρισμό μιας περιοχής ως περιφερειακού πάρκου, την οριοθέτηση και τον καθορισμό όρων δόμησης, χρήσεων γης και δραστηριοτήτων μέσα σε αυτήν εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής προεδρικό διάταγμα, ύστερα από γνώμη της «Επιτροπής Φύση 2000» και του Γενικού Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης, με βάση ειδική έκθεση που τεκμηριώνει την οικολογική σημασία και τις προστατευτέες αξίες της. Ειδικά για το χαρακτηρισμό αγροτικών περιοχών υψηλής φυσικής αξίας ως περιφερειακών πάρκων, το προεδρικό διάταγμα εκδίδεται με πρόταση των Υπουργών Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων και Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής. Ειδικά για το χαρακτηρισμό θαλάσσιων περιοχών ως περιφερειακά πάρκα το προεδρικό διάταγμα εκδίδεται με πρόταση των Υπουργών Θαλασσίων Υποθέσεων Νήσων και Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής. γ) ... 2. ... 3. Για το χαρακτηρισμό μιας περιοχής ως προστατευόμενου τοπίου ή ως προστατευόμενου φυσικού σχηματισμού εκδίδεται απόφαση του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης με βάση ειδική έκθεση που τεκμηριώνει την οικολογική ή άλλη φυσική αξία του προστατευτέου αντικειμένου και γνώμη του αιρετού Περιφερειάρχη. Στην πράξη χαρακτηρισμού καθορίζονται προτεραιότητες διατήρησης. Αποχαρακτηρισμός ή μείωση της έκτασης του προστατευτέου αντικειμένου επιτρέπεται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής και του κατά περίπτωση συναρμόδιου Υπουργού ύστερα από αιτιολογημένη γνώμη του Γενικού Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης. 4. ... 7. Τα σχέδια προεδρικών διαταγμάτων των πράξεων χαρακτηρισμού της παραγράφου 1 ανακοινώνονται πριν από την οριστική διατύπωσή τους στους αρμόδιους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και κατατίθενται υποχρεωτικά σε δημόσια διαβούλευση για διάστημα ενός μηνός, στη διαδικτυακή πύλη ελεύθερης πρόσβασης του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής. Ενδιαφερόμενοι πολίτες, αρμόδιες δημόσιες υπηρεσίες και φορείς έχουν τη δυνατότητα εντός του οριζομένου χρονικού διαστήματος να εκφράσουν εγγράφως τη γνώμη τους. ... 8. ... 9. ...”.

7. Επειδή, εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, με την απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής 2006/613/ΕΚ (L. 259) εντάχθηκαν στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας (ΤΚΣ) για τις μεσογειακές χώρες, σύμφωνα με το άρθρο 4 παρ. 2 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, οι περιοχές: “GR2330005: Θίνες και παραλιακό Δάσος Ζαχάρως, Λίμνη Καϊάφα, Στροφυλιά, Κακόβατος”, “GR2330008: Θαλάσσια περιοχή Κόλπου Κυπαρισσίας: Ακρ. Κατάκολο - Κυπαρισσία” και “GR2550005: Θίνες Κυπαρισσίας (Νεοχώρι - Κυπαρισσία)”, οι οποίες περιελήφθησαν στον αντίστοιχο εθνικό κατάλογο προστατευόμενων περιοχών του άρθρου 9 παρ. 6 του ν. 3937/2011 (με α/α 205, 208 και 260, αντιστοίχως) και χαρακτηρίστηκαν ως Ειδικές Ζώνες Διατήρησης (ΕΖΔ) με το άρθρο 5 του εν λόγω νόμου. Για την περιοχή GR2330005 και (εν μέρει) την GR2330008 εκπονήθηκε το έτος 2011 Ειδική Περιβαλλοντική Μελέτη (ΕΠΜ), η οποία εγκρίθηκε με την απόφαση οικ. 56014/2390/29.10.2012 της Γενικής Γραμματέως του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, ενώ με την απόφαση οικ. 48730/2236/15.10.2014 του Γενικού Γραμματέα του ιδίου Υπουργείου εγκρίθηκε συμπληρωματική ΕΠΜ για την ΕΖΔ (GR2550005) “Θίνες Κυπαρισσίας (Νεοχώρι - Κυπαρισσία)” και για το υπόλοιπο τμήμα της ΕΖΔ (GR2330008) “Θαλάσσια περιοχή κόλπου Κυπαρισσίας: Ακρ. Κατάκολο - Κυπαρισσία”. Με βάση, μεταξύ άλλων, τις δύο αυτές ΕΠΜ εκπονήθηκε σχέδιο π.δ. για το χαρακτηρισμό των ανωτέρω περιοχών ως “Περιφερειακού Πάρκου Κόλπου Κυπαρισσίας” (και, κατά σημεία, μεταξύ άλλων, ως Περιοχών Οικοανάπτυξης - ΠΟΙΚ) και τον καθορισμό των όρων προστασίας τους. Στο πλαίσιο της επεξεργασίας του σχεδίου αυτού π.δ. από το Συμβούλιο της Επικρατείας, εκδόθηκε το πρακτικό επεξεργασίας (Π.Ε.) 32/2015, σύμφωνα με το οποίο το σχέδιο δεν προτεινόταν νομίμως, προεχόντως διότι, κατά παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, η απαιτούμενη κατά νόμον (βλ. το προπαρατεθέν άρθρο 21 του ν. 1650/1986) γνωμοδότηση της Επιτροπής Φύση 2000 δεν είχε ληφθεί σε κανονική συνεδρίαση των μελών της ή σε συνεδρίαση που πραγματοποιήθηκε με τηλεδιάσκεψη, αλλά υπήρξε προϊόν ανταλλαγής απόψεων μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου. Ενόψει, όμως, της επιτακτικής ανάγκης να εκδοθεί το ταχύτερο δυνατόν το διάταγμα για τον καθορισμό του καθεστώτος προστασίας των ανωτέρω τριών περιοχών του δικτύου NATURA 2000 και των γειτονικών τους εκτάσεων, διατυπώθηκαν παρατηρήσεις που αφορούσαν τη νομιμότητα βασικών ρυθμίσεων του σχεδίου εκείνου και έγινε δεκτό ότι δεν τεκμηριωνόταν ο χαρακτηρισμός της περιοχής ως “Περιφερειακού Πάρκου”, αλλά ότι προσήκε, κατ’ αρχήν, ο χαρακτηρισμός του “Εθνικού Πάρκου”.

8. Επειδή, στη συνέχεια, η Διοίκηση απέστειλε προς επεξεργασία στο Συμβούλιο της Επικρατείας νέο σχέδιο π.δ., με το οποίο μετέβαλε το χαρακτηρισμό της περιοχής σε “Περιοχή Προστασίας της Φύσης” και, κατά σημεία, μεταξύ άλλων, σε “Ζώνη Αγροτικού Τοπίου”. Κατά την επεξεργασία του δεύτερου αυτού σχεδίου από το Συμβούλιο της Επικρατείας, ελήφθησαν υπόψη τα εξής (βλ. Π.Ε. 175/2017): α/ ότι, σύμφωνα με τα αναφερόμενα στην εισήγηση οικ. 47968/1568/6.10.2016 της Γενικής Διεύθυνσης Περιβαλλοντικής Πολιτικής του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, η νεοεπιλεγείσα κατηγοριοποίηση των επίμαχων ΤΚΣ βασίζεται στις αντίστοιχες κατηγορίες που έχουν αναγνωρισθεί ως διεθνώς αποδεκτά και διαδεδομένα πρότυπα για την κατηγοριοποίηση και διαχείριση προστατευόμενων περιοχών από τη Διεθνή Ένωση για τη Διατήρηση της Φύσης (International Union of Conservation of Nature, IUCN), β/ ότι, ως προς τα εθνικά πάρκα, η IUCN επιβεβαιώνει ότι πολύ λίγες περιοχές στην Ευρώπη πληρούν τις προδιαγραφές του χαρακτηρισμού αυτού, ο οποίος προϋποθέτει προστατευόμενες περιοχές μεγάλης κλίμακας σε χώρες όπου υφίστανται εκτεταμένα αδιατάρακτα φυσικά τοπία, αλλά και την ύπαρξη “φυσικής κατάστασης” της περιοχής και τον αποκλεισμό της ενεργού διαχείρισης για τη διατήρησή της, γ/ ότι, εν προκειμένω, όπως εξέθετε η Διοίκηση, η περιοχή του Κυπαρισσιακού Κόλπου δεν δύναται να θεωρηθεί ευρείας κλίμακας περιοχή όπου υφίστανται μεγάλης έκτασης αδιατάρακτα φυσικά τοπία και δ/ ότι, κατά την κρίση της Διοίκησης, ο προτεινόμενος χαρακτηρισμός [“Περιοχή Προστασίας της Φύσης”] ήταν αντιπροσωπευτικός και επαρκής και παρείχε αποτελεσματική προστασία στους οικοτόπους, τη χλωρίδα και την πανίδα της περιοχής. Κατόπιν τούτων, με το Π.Ε. 175/2017 έγινε δεκτό ότι η κρίση που διατυπώθηκε στο προηγούμενο Π.Ε. 32/2015 [ότι δηλ. προσήκε ο χαρακτηρισμός της περιοχής ως Εθνικού Πάρκου] δεν εκώλυε τη Διοίκηση να επανέλθει με νέο σχέδιο π.δ. και να επιλέξει, με την ανωτέρω αιτιολογία, το χαρακτηρισμό της ως “Περιοχής Προστασίας της Φύσης” (ΠΠΦ), που αποτελεί αυστηρό, κατά την ιεραρχία του νόμου, καθεστώς προστασίας, απαγορεύει, κατ’ αρχήν, δραστηριότητες και επεμβάσεις και επιτρέπει, κατ’ εξαίρεση, εργασίες αναγκαίες για τη μη αλλοίωση των χαρακτηριστικών που διασφαλίζουν τη διατήρηση των προστατευτέων αντικειμένων, επιστημονικές έρευνες, καθώς και ήπιες δραστηριότητες, υπό την προϋπόθεση ότι αυτές δεν αντίκεινται προς τους σκοπούς προστασίας της περιοχής· ωστόσο, με το ίδιο Π.Ε. 175/2017 η επεξεργασία του σχεδίου αναβλήθηκε, λόγω μη τήρησης της διαδικασίας Στρατηγικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης (ΣΠΕ), βάσει της ΚΥΑ ΥΠΕΧΩΔΕ/ΕΥΠΕ/οικ.107017/28.8.2006 (Β΄ 1225). Τέλος, μετά την ΚΥΑ οικ. 40238/28.9.2017 (Β΄ 3759), που ήρε την υποχρέωση υποβολής του σχεδίου σε διαδικασία ΣΠΕ, απεστάλη εκ νέου το σχέδιο π.δ. προς επεξεργασία από το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο κρίθηκε νόμιμο με το Π.Ε. 80/2018, και δημοσιεύθηκε το νυν προσβαλλόμενο π.δ.

9. Επειδή, στο άρθρο 3 του προσβαλλόμενου π.δ. ορίζονται τα εξής: “Χρήσεις, δραστηριότητες, μέτρα, όροι και περιορισμοί προστασίας και διαχείρισης. Α) Περιοχές Προστασίας της Φύσης. Α.1. Εντός των Περιοχών Προστασίας της Φύσης (ΠΠΦ - 1, ΠΠΦ - 2 και ΠΠΦ - 3) επιτρέπονται: 1. Η επιστημονική έρευνα των στοιχείων του οικοσυστήματος και με την προϋπόθεση ότι δεν δημιουργούνται προβλήματα υποβάθμισης στα οικοσυστήματα και στους πληθυσμούς των ειδών άγριας πανίδας και χλωρίδας και εξασφαλίζεται ο μέγιστος βαθμός προστασίας της φύσης και του τοπίου. 2. Η εκτέλεση έργων και εργασιών που αποσκοπούν στη βελτίωση, διατήρηση ή/και αποκατάσταση των χαρακτηριστικών του οικοσυστήματος, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο σχέδιο διαχείρισης του άρθρου 4 του παρόντος. 3. Η πρόσβαση με μηχανοκίνητα μέσα προς τη ζώνη του αιγιαλού μόνο από τις νομίμως υφιστάμενες οδούς. Με μέριμνα των κατά περίπτωση αρμόδιων αρχών, προωθούνται οι διαδικασίες κατάργησης των παράνομα διανοιχθεισών οδών και οι απαραίτητες ενέργειες αποκατάστασης του περιβάλλοντος. 4. Η επίσκεψη και η ξενάγηση επισκεπτών με σκοπό την περιβαλλοντική εκπαίδευση, την παρατήρηση της φύσης και την αναψυχή. Ειδικότερες ρυθμίσεις για τις δραστηριότητες αυτές περιλαμβάνονται στο σχέδιο διαχείρισης. 5. Η εγκατάσταση χαμηλού φυτοφράχτη αποτροπής της πρόσβασης στους παράλιους αμμοθινικούς σχηματισμούς με είδη αυτοφυούς χλωρίδας, σύμφωνα με τις εξειδικεύσεις (θέσεις, μέγεθος, φυτικά είδη κ.λπ.) που περιλαμβάνονται στο σχέδιο διαχείρισης. Α.2. Επιπλέον, εκτός των αναφερομένων στην παράγραφο Α.1, επιτρέπονται: 1. Εντός της ΠΠΦ - 1: Η εγκατάσταση βάθρων ναυαγοσώστη, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις. 2. Εντός της ΠΠΦ - 2β ...: ... 3. Εντός της ΠΠΦ - 3: ... Β) Προστατευόμενοι Φυσικοί Σχηματισμοί (ΠΦΣ) ... Γ) Ζώνη Αγροτικού Τοπίου (ΖΑΤ) (Περιφερειακή Ζώνη Προστασίας) Εντός της ΖΑΤ επιτρέπονται: 1. Ο αγροτουρισμός, ... 2. Τα καταστήματα εστίασης έως εκατόν είκοσι (120) τ.μ., χώροι υποδοχής επισκεπτών (π.χ. περίπτερο υποδοχής - κέντρο πληροφόρησης), χώροι υγιεινής και χώροι στάθμευσης αυτοκινήτων. 3. Η άσκηση της γεωργικής δραστηριότητας ... 4. Οι γεωργικές αποθήκες, οι μεταποιητικές μονάδες επεξεργασίας, τυποποίησης και συσκευασίας αγροτικών προϊόντων, ... 5. Η βόσκηση, ... 6. Η κατασκευή νέων και η συντήρηση - εκσυγχρονισμός των υφιστάμενων έργων υποδομής ... 7. Η κατασκευή και λειτουργία οργανωμένης τουριστικής κατασκήνωσης. ... 8. Η κατασκευή και λειτουργία κέντρου μελέτης και περίθαλψης των προστατευομένων ειδών της πανίδας. 9. Τα κύρια τουριστικά καταλύματα με όριο αρτιότητας τα είκοσι (20) στρέμματα και μέγιστη δυναμικότητα εκατόν είκοσι (120) κλινών και υπό τις εξής προϋποθέσεις: α) Το μέγιστο επιτρεπόμενο ύψος κτιρίων ορίζεται σε επτά και μισό (7,5) μ. ... β) Το σύνολο της κάλυψης των κτιριακών εγκαταστάσεων και των διαμορφώσεων του περιβάλλοντος χώρου δεν υπερβαίνει το τριάντα τοις εκατό (30%) της έκτασης ιδιοκτησίας. ... γ) Η δόμηση επιτρέπεται το ελάχιστο σε απόσταση μεγαλύτερη των πενήντα (50) μ. από το μέτωπο του γηπέδου προς το όριο του αιγιαλού και σε απόσταση μεγαλύτερη των πενήντα (50) μ. από την ζώνη των αμμοθινών (ΠΠΦ - 1), ανεξαρτήτως εάν αυτή εμπίπτει εντός ορίων ιδιοκτησιών. δ) Η τοποθέτηση των κτιρίων γίνεται σε απόσταση τουλάχιστον δέκα πέντε (15) μ. από τα όρια του γηπέδου. Οι λοιπές κατά παρέκκλιση αποστάσεις της παρ. 5β του άρθρου 1 του π.δ/τος 24.5/31.5.1985 (Δ΄ 270) δεν εφαρμόζονται. ε) Επιβάλλεται η χρήση κατάλληλης βλάστησης που θα λειτουργήσει ως φυσικός φυτοφράκτης με είδη αυτοφυούς χλωρίδας, κατά μήκος της πλευράς των γηπέδων με πρόσοψη στην παραλία. στ) ... ζ) Κατά τα λοιπά ισχύουν οι διατάξεις του π.δ/τος 24.5/31.5.1985 (Δ΄ 270), όπως ισχύει, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του ν. 4067/2012 «ΝΟΚ» (Α΄ 79). Κατά παρέκκλιση, για όσα γήπεδα έχουν δημιουργηθεί μέχρι την δημοσίευση του παρόντος, η αρτιότητα είναι δέκα (10) στρέμματα με μέγιστη δυναμικότητα εξήντα (60) κλινών, σύμφωνα με τους ίδιους όρους και προϋποθέσεις. Οι λοιπές παρεκκλίσεις αρτιότητας των παρ. 1 και 2 του άρθρου 1 του π.δ/τος 24.5/31.5.1985 (Δ΄ 270) δεν εφαρμόζονται. 10. Η κατοικία έως διακόσια (200) τ.μ, με όριο αρτιότητας τα είκοσι (20) στρέμματα και υπό τις εξής προϋποθέσεις: α) Το μέγιστο επιτρεπόμενο ύψος των κτιρίων ορίζεται σε έξι και μισό (6,5) μ. ... β) Η δόμηση επιτρέπεται το ελάχιστο σε απόσταση μεγαλύτερη των πενήντα (50) μ. από το μέτωπο του γηπέδου προς το όριο του αιγιαλού και σε απόσταση μεγαλύτερη των πενήντα (50) μ. από την ζώνη των αμμοθινών (ΠΠΦ - 1), ανεξαρτήτως εάν αυτό εμπίπτει εντός ορίων ιδιοκτησιών. γ) Η τοποθέτηση των κτιρίων γίνεται σε απόσταση τουλάχιστον δέκα πέντε (15) μ. από τα όρια του γηπέδου. Οι λοιπές κατά παρέκκλιση αποστάσεις της παρ. 5β του άρθρου 1 του π.δ/τος 24.5/31.5.1985 (Δ΄ 270) δεν εφαρμόζονται. δ) Επιβάλλεται η χρήση κατάλληλης βλάστησης που θα λειτουργήσει ως φυσικός φυτοφράκτης με είδη αυτοφυούς χλωρίδας, κατά μήκος της πλευράς των γηπέδων με πρόσοψη στην παραλία. ε) Το σύνολο της κάλυψης των επεμβάσεων και των διαμορφώσεων του περιβάλλοντος χώρου, δεν υπερβαίνει το είκοσι τοις εκατό (20%) της έκτασης ιδιοκτησίας. Στο υπόλοιπο ογδόντα τοις εκατό (80%) της έκτασης της ιδιοκτησίας παραμένει η φυσική βλάστηση ή ο γεωργικός της χαρακτήρας. στ) ... ζ) Κατά τα λοιπά, εφόσον δεν αναφέρεται διαφορετικά, ισχύουν οι διατάξεις του π.δ/τος 24.5/31.5.1985 (Δ΄ 270) όπως ισχύει, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού. Κατά παρέκκλιση, για όσα γήπεδα έχουν δημιουργηθεί μέχρι την δημοσίευση του παρόντος, το όριο αρτιότητας είναι τα δέκα (10) στρέμματα, και η δόμηση επιτρέπεται σύμφωνα με τους ίδιους όρους και προϋποθέσεις. Οι λοιπές παρεκκλίσεις αρτιότητας των παρ. 1 και 2 του άρθρου 1 του π.δ/τος 24.5/31.5.1985 (Δ΄ 270), δεν εφαρμόζονται. 11. ...”. Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 7 του προσβαλλόμενου π.δ. “1. Σε όλη την έκταση των Περιοχών Προστασίας της Φύσης, των Προστατευόμενων Φυσικών Σχηματισμών και της Ζώνης Αγροτικού Τοπίου, επιτρέπονται τα κάτωθι: α) Η κίνηση μηχανοκίνητων μέσων σε όλους τους νομίμως υφιστάμενους δρόμους και η κατάργηση τυχόν παράνομων διόδων, με την υποχρέωση πλήρους αποκατάστασης της περιβαλλοντικής ζημιάς, σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία. Εκτός των νομίμως υφιστάμενων δρόμων επιτρέπεται μόνον για λόγους προστασίας, διαχείρισης και για τη φύλαξη της περιοχής ή εντός ιδιωτικών εκτάσεων για την άσκηση των επιτρεπόμενων παραγωγικών δραστηριοτήτων. β) Τα έργα και οι εργασίες αντιπυρικής προστασίας, δασοπροστασίας και η διαχείριση των δασών και δασικών εκτάσεων, ... γ) Η ελεύθερη κατασκήνωση μόνο εάν είναι αναγκαία για σκοπούς επιστημονικής παρατήρησης και κατόπιν άδειας από την αρμόδια υπηρεσία του άρθρου 5 του παρόντος. δ) Η θήρα, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις, πλην των περιοχών ΠΠΦ - 1 και ΠΠΦ - 2. ε) Η επιστημονική έρευνα των φυσικών οικοσυστημάτων και των ειδών χλωρίδας και πανίδας. στ) Η εκτέλεση εργασιών που αποσκοπούν στην αποκατάσταση, βελτίωση και διατήρηση των χαρακτηριστικών του φυσικού περιβάλλοντος, εφόσον περιλαμβάνονται στο σχέδιο διαχείρισης. ζ) H επίσκεψη με σκοπό την περιβαλλοντική εκπαίδευση, την παρατήρηση της φύσης και την αναψυχή. η) ... θ) ... ι) Η αλλαγή της χρήσης νόμιμων κτισμάτων και κατασκευών, μόνον εφόσον γίνεται για επιτρεπόμενη χρήση από το παρόν. ια) Η απλή χρήση της ζώνης του αιγιαλού για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουόμενους, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο σχέδιο διαχείρισης. Μέχρι την έγκριση του σχεδίου διαχείρισης, η χρήση γίνεται με βάση τα αναφερόμενα στο Παράρτημα ΙΙ του παρόντος. ιβ) Η μελισσοκομία, σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία. ιγ) Η συντήρηση, ο εκσυγχρονισμός και η επέκταση νομίμως υφιστάμενων δικτύων υποδομής (π.χ. άρδευσης, ύδρευσης, αποχέτευσης κ.λπ.), καθώς και η συντήρηση και ο εκσυγχρονισμός νομίμως υφιστάμενων κτιρίων και εγκαταστάσεων και η επέκταση αυτών που εντάσσονται στις διατάξεις του άρθρου 3 του παρόντος. 2. Για όλα τα επιτρεπόμενα, σύμφωνα με το παρόν, έργα και δραστηριότητες ακολουθείται η διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης που ορίζουν οι διατάξεις του ν. 4014/2011 (Α΄ 209), όπως ισχύει. 3. ... 4. Οι υφιστάμενες γεωργικές εκτάσεις διατηρούν τη χρήση τους, υπό την προϋπόθεση ότι η δραστηριότητα ασκείται σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις της Ορθής Γεωργικής Πρακτικής ή με βιολογικές μεθόδους, ... Δεν επιτρέπεται η επέκταση των γεωργικών εκτάσεων εντός των ΠΠΦ και των ΠΦΣ. 5. Σε όλη την έκταση των Περιοχών Προστασίας της Φύσης, των Προστατευόμενων Φυσικών Σχηματισμών και της Ζώνης Αγροτικού Τοπίου, απαγορεύονται, εκτός αν ρητά αναφέρεται διαφορετικά στο παρόν: α) Τα έργα και οι δραστηριότητες της υποκατηγορίας Α1 της αριθμ. 37674/10.8.2016 υπουργικής απόφασης ... (Β΄ 2471), όπως ισχύει, και σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 8 του παρόντος. β) Οι Οργανωμένοι Υποδοχείς Τουριστικών Δραστηριοτήτων και τα Σύνθετα Τουριστικά Καταλύματα του ν. 4179/2013 (Α΄ 175) και σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 8 του παρόντος. γ) Η θανάτωση, η σύλληψη, η αιχμαλωσία και οποιαδήποτε μεταχείριση των ειδών πανίδας, καθώς και η συλλογή αυγών των προστατευόμενων ειδών των Παραρτημάτων ΙΙ, IV και V της κοινής υπουργικής απόφασης 33318/3028/1998 (Β΄ 1289), ... δ) Η συλλογή φυτών και σπόρων, η κοπή, η εκρίζωση, η υλοτομία, το κάψιμο και γενικά η με κάθε τρόπο νέκρωση δεντροστοιχιών, θαμνοστοιχιών και μεμονωμένων δέντρων και θάμνων που βρίσκονται σε δημόσιες εκτάσεις, ... 6. Εξαιρούνται από τις απαγορεύσεις του παρόντος τα έργα που χαρακτηρίζονται ως εθνικής σημασίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 75 του ν. 4146/2013 (Α΄ 90) καθώς επίσης, υπό την επιφύλαξη τυχόν ειδικότερων διατάξεων, τα έργα και οι επεμβάσεις λόγω εκτάκτου ανάγκης (σεισμών, πλημμυρών, θεομηνιών κ.λπ.)”.

10. Επειδή, προβάλλεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 21 του ν. 1650/1986 (παρατεθέν ανωτέρω, στη σκ. 6), ο χαρακτηρισμός προστατευόμενων περιοχών, η οριοθέτηση και ο καθορισμός χρήσεων γης εντός των ορίων τους γίνονται “σε εφαρμογή ειδικής περιβαλλοντικής μελέτης”, η οποία ανατίθεται και εγκρίνεται “με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής”, και ότι το προσβαλλόμενο π.δ. στηρίζεται σε δύο ΕΠΜ, εγκριθείσες από το Γενικό Γραμματέα του Υπουργείου Περιβάλλοντος, χωρίς, όμως, να προκύπτει ανάθεσή τους από τον Υπουργό ή από εξουσιοδοτημένο από αυτόν όργανο. Επίσης, προβάλλεται ότι δεν έχει εκδοθεί η, προβλεπόμενη στο άρθρο 21 παρ. 6 του ν. 1650/1986 και αναγκαία για την ενεργοποίηση των διαδικασιών έγκρισης ΕΠΜ, απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, με την οποία θα ορίζονταν η διαδικασία σύνταξης και έγκρισης και οι προδιαγραφές των ειδικών περιβαλλοντικών μελετών του νόμου αυτού. Κατά συνέπεια, κατά τον αιτούντα Δήμο, οι επίμαχες ΕΠΜ δεν μπορούν να νοηθούν ως ΕΠΜ, τις οποίες προϋποθέτει η ως άνω διάταξη του άρθρου 21 του ν. 1650, και το προσβαλλόμενο π.δ. αποβαίνει, για το λόγο αυτό, ακυρωτέο.

11. Επειδή, όπως αναφέρεται στις δύο Ειδικές Περιβαλλοντικές Μελέτες [ΕΠΜ], ετών 2011 και 2014, αυτές εκπονήθηκαν κατόπιν ανάθεσης στο μελετητή, αντιστοίχως, από την Εταιρεία Τουριστικής Ανάπτυξης Δημοσίου Α.Ε. (ΕΤΑΔ Α.Ε., πράξεις 342/25.1.2011 και 96/1.2.2011 του Διοικητικού Συμβουλίου) και από το Υπουργείο Περιβάλλοντος (πράξη 125598/2014 της Ειδικής Υπηρεσίας Διαχείρισης του Επιχειρησιακού Προγράμματος “Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη”), αμφότερες δε εγκρίθηκαν με αποφάσεις του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής (56014/2390/29.10.2012 και 48730/2236/15.10.2014). Εξάλλου, οι πράξεις ανάθεσης των ΕΠΜ σε μελετητή και έγκρισης των εκπονηθεισών μελετών αποτελούν ατομικές πράξεις, οι οποίες είναι αυτοτελώς προσβλητές από κάθε πρόσωπο που δικαιολογεί έννομο προς τούτο συμφέρον, δεν εντάσσονται σε σύνθετη διοικητική ενέργεια που καταλήγει στην έκδοση του προαναφερθέντος π.δ. και δεν ενσωματώνονται σε αυτό, η δε νομιμότητά τους δεν μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως, επ’ ευκαιρία προσβολής του π.δ. χαρακτηρισμού. Περαιτέρω, ναι μεν με το άρθρο 6 του ν. 3937/2011 αντικαταστάθηκε το άρθρο 21 του ν. 1650/1986 και με την παρ. 6 αυτού παρεσχέθη νομοθετική εξουσιοδότηση προς τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής για τον καθορισμό των προδιαγραφών των ειδικών περιβαλλοντικών μελετών και των ειδικών εκθέσεων, καθώς και της διαδικασίας σύνταξης και έγκρισής τους όμως, σύμφωνα με το άρθρο 21 παρ. 4 του ν. 3937/2011, “α) Μέχρι την έκδοση της απόφασης του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής της παραγράφου 6 του άρθρου 6, εφαρμόζονται αναλόγως τα προβλεπόμενα από την κ.υ.α. 69269/5387/1990 ... με την επιφύλαξη της περίπτωσης α΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 6. β) ... γ) Μέχρι τη σύνταξη των προδιαγραφών των ειδικών περιβαλλοντικών μελετών της παρ. 6 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986, όπως αντικαθίσταται με το άρθρο 6, ισχύουν οι προδιαγραφές που περιγράφονται στον Πίνακα 4 της κ.υ.α. 69269/5387/1990”. Ως εκ τούτου και δεδομένου ότι δεν έχει εκδοθεί, κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 21 παρ. 6 του ν. 1650, ως ίσχυε, η εκεί προβλεπόμενη κανονιστική υπουργική απόφαση, εξακολουθεί να ισχύει η ΚΥΑ 69269/5387/1990 (Β΄ 678), βάσει της οποίας εκπονήθηκαν τα έτη 2011 και 2014 οι ΕΠΜ των οικείων περιοχών. Κατόπιν αυτών, πρέπει να απορριφθούν οι προεκτεθέντες λόγοι ακυρώσεως.

12. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι το προσβαλλόμενο π.δ. είναι ακυρωτέο, διότι δεν προηγήθηκε Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων, κατά παράβαση της οδηγίας 2011/42/ΕΚ. Ισχυρίζεται ο αιτών ότι η τήρηση της προβλεπόμενης διαδικασίας εκπόνησης και έγκρισης Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) δεν μπορεί να υποκατασταθεί από τη σύνταξη της Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης (ΕΠΜ) που προβλέπεται ως προαπαιτούμενο για την έκδοση των προεδρικών διαταγμάτων χαρακτηρισμού και προστασίας περιοχών σύμφωνα με το άρθρο 21 παρ. 1 του ν. 1650/1986 και ότι η ΚΥΑ 40238/28.9.2017 εισάγει εξαίρεση μίας ολόκληρης κατηγορίας κανονιστικών πράξεων, όπως είναι τα π.δ. χαρακτηρισμού προστατευόμενων περιοχών, από τη διαδικασία Στρατηγικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης (ΣΠΕ), υποβαθμίζει και περιορίζει ανεπίτρεπτα την προσήκουσα περιβαλλοντική εκτίμηση χωροταξικών και περιβαλλοντικών ρυθμίσεων κανονιστικού περιεχομένου και αντίκειται στο άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος και στις διατάξεις της οδηγίας 2001/42/ΕΚ. Επικαλείται ειδικότερα ο αιτών ότι δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι οι ΕΠΜ υποκαθιστούν την ΣΠΕ, εφόσον, όπως αναφέρεται στο έγγραφο ΥΠΕΝ/ΔΔΦΠΒ/15538/21.2.2018 του κατ’ εξοχήν αρμοδίου διοικητικού οργάνου (Διεύθυνσης Προστασίας Φυσικού Περιβάλλοντος και Βιοποικιλότητας του Υπουργείου Περιβάλλοντος), οι ΕΠΜ αποτελούν διαφορετικό εργαλείο σε σχέση με τη ΣΠΕ. Ο αιτών επίσης επισημαίνει ότι οι συγκεκριμένες ΕΠΜ, στις οποίες στηρίζεται το προσβαλλόμενο π.δ., έχουν εκπονηθεί πριν από την έναρξη ισχύος της ΚΥΑ 40238/28.9.2017, με συνέπεια να μην έχουν, εξ ορισμού, ληφθεί υπόψη οι διαδικασίες και οι προϋποθέσεις της οδηγίας 2001/42/ΕΚ κατά την εκπόνηση των εν λόγω “σχεδίων - προγραμμάτων”. Επικουρικώς, προβάλλεται ότι το προσβαλλόμενο π.δ. πάσχει, διότι δεν προηγήθηκε η διαδικασία περιβαλλοντικού προελέγχου που επιβάλλει η ΚΥΑ 40238/28.9.2017, προκειμένου να κριθεί αν το “σχέδιο” ενδέχεται να επηρεάσει σημαντικά τις περιοχές Natura και, κατά συνέπεια, αν αυτό πρέπει να υποβληθεί στη διαδικασία στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης (ΣΠΕ). Τέλος, ο αιτών προβάλλει ότι το π.δ. είναι ακυρωτέο, αφενός διότι η διαβούλευση επί του οικείου σχεδίου διήρκεσε όχι ένα μήνα, όπως επιβάλλει η παρ. 7 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986, αλλά ουσιωδώς μικρότερο χρονικό διάστημα [από 26.2.2016 έως 15.3.2016], κατά παράβαση και των άρθρων 6 και 7 του ν. 3422/2005, που κύρωσε τη Σύμβαση του AARHUS, και αφετέρου διότι δεν ζητήθηκε η γνώμη του Δήμου Τριφυλίας, κατά παράβαση του άρθρου 77 παρ. 1 του ν. 3463/2006 (Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων), που επιβάλλει να ζητηθεί η γνώμη όλων των ΟΤΑ στην περιφέρεια των οποίων πρόκειται να ισχύσουν κανονιστικές διοικητικές πράξεις που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος.

13. Επειδή, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 3 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (L. 206) “Κάθε σχέδιο μη άμεσα σχετιζόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθ’ εαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφραστεί πρώτα η δημόσια γνώμη”. Περαιτέρω, με τη μεταγενέστερη οδηγία 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (L. 197) καθιερώθηκε η υποχρέωση προηγούμενης εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων τα οποία τεκμαίρεται ότι έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Η έννοια διαφόρων διατάξεων της τελευταίας αυτής οδηγίας φωτίζεται από τις αιτιολογικές σκέψεις 4, 9, 10, 14, 15, 17, 18 και 19 του προοιμίου της και, στο άρθρο 1, εξαγγέλλεται ο σκοπός της, ήτοι η υψηλού επιπέδου προστασία του περιβάλλοντος, μέσω της ενσωμάτωσης περιβαλλοντικών ζητημάτων στην προετοιμασία και θέσπιση σχεδίων και προγραμμάτων με σκοπό την προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης. Περαιτέρω, το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας καθορίζεται στο άρθρο 3 ως εξής: “1. Πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 9, για σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στις παραγράφους 2 έως 4, και τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. 2. Με την επιφύλαξη της παραγράφου 3, πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για όλα τα σχέδια και προγράμματα: α) τα οποία εκπονούνται για τη γεωργία, δασοπονία, αλιεία, ενέργεια, βιομηχανία, μεταφορές, διαχείριση αποβλήτων, διαχείριση υδάτινων πόρων, τηλεπικοινωνίες, τουρισμό, χωροταξία ή χρήση του εδάφους και τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, ή β) για τα οποία, λόγω των συνεπειών που ενδέχεται να έχουν σε ορισμένους τόπους, απαιτείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ. 3. ...”. Στη συνέχεια, στο άρθρο 4 της οδηγίας ορίζεται ότι: “1. Η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων που αναφέρονται στο άρθρο 3 πραγματοποιείται κατά την εκπόνηση ενός σχεδίου ή προγράμματος και πριν από την έγκρισή του ή την έναρξη της σχετικής νομοθετικής διαδικασίας. 2. Οι απαιτήσεις της παρούσας οδηγίας είτε ενσωματώνονται στις υφιστάμενες διαδικασίες στα κράτη μέλη για την έγκριση σχεδίων και προγραμμάτων είτε συμπεριλαμβάνονται σε διαδικασίες που θεσπίζονται για τη συμμόρφωση προς την παρούσα οδηγία. 3. Όταν τα σχέδια και προγράμματα αποτελούν μέρος ενός ιεραρχημένου συνόλου, τα κράτη μέλη, προκειμένου να αποφύγουν την επανάληψη της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, λαμβάνουν υπόψη το γεγονός ότι η εκτίμηση θα γίνει, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, σε διάφορα επίπεδα του ιεραρχημένου συνόλου. Με σκοπό, μεταξύ άλλων, να αποφύγουν την επανάληψη της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν το άρθρο 5 παράγραφοι 2 και 3”. Σύμφωνα δε με το άρθρο 5 της οδηγίας, “1. Σε περίπτωση που απαιτείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 1, εκπονείται περιβαλλοντική μελέτη στην οποία εντοπίζονται, περιγράφονται και αξιολογούνται οι ενδεχόμενες σημαντικές επιπτώσεις που θα έχει στο περιβάλλον η εφαρμογή του σχεδίου ή προγράμματος, καθώς και λογικές εναλλακτικές δυνατότητες λαμβανομένων υπόψη των στόχων και του γεωγραφικού πεδίου εφαρμογής του σχεδίου ή προγράμματος. Οι πληροφορίες που πρέπει να παρέχονται γι’ αυτό το σκοπό περιέχονται στο παράρτημα Ι. 2. Η περιβαλλοντική μελέτη που εκπονείται σύμφωνα με την παράγραφο 1 περιλαμβάνει τις πληροφορίες που ευλόγως μπορεί να απαιτηθούν λαμβάνοντας υπόψη τις υφιστάμενες γνώσεις και μεθόδους εκτίμησης, το περιεχόμενο και το επίπεδο λεπτομερειών στο σχέδιο ή το πρόγραμμα, το στάδιο της διαδικασίας λήψης αποφάσεως και το βαθμό στον οποίο ορισμένα θέματα αξιολογούνται καλύτερα σε διαφορετικά επίπεδα της εν λόγω διαδικασίας ώστε να αποφεύγεται η επανάληψη της εκτίμησης. 3. Κάθε σχετική διαθέσιμη πληροφορία όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδίων και προγραμμάτων στο περιβάλλον, η οποία προήλθε από κάποιο άλλο επίπεδο λήψης αποφάσεων ή από άλλη κοινοτική νομοθεσία, μπορεί να χρησιμοποιείται για την παροχή των πληροφοριών που περιέχονται στο παράρτημα Ι”. Στο άρθρο 6 της οδηγίας αναφέρεται ότι “1. Το προκαταρκτικό σχέδιο ή πρόγραμμα και η περιβαλλοντική μελέτη που εκπονείται σύμφωνα με το άρθρο 5 τίθενται στη διάθεση των αρχών, που αναφέρονται στην παράγραφο 3 του παρόντος άρθρου, και του κοινού. 2. ... στο κοινό που αναφέρεται στην παράγραφο 4 δίδεται έγκαιρη και πραγματική ευκαιρία, εντός εύλογων χρονικών περιθωρίων, να εκφράσουν τη γνώμη τους επί του προκαταρκτικού σχεδίου ή προγράμματος και της περιβαλλοντικής μελέτης που το συνοδεύει πριν το σχέδιο ή το πρόγραμμα εγκριθεί ή αρχίσει η σχετική νομοθετική διαδικασία”. Ομοίως, κατά το άρθρο 8, “Κατά την προετοιμασία και πριν από την έγκριση του σχεδίου ή προγράμματος, ή την έναρξη της σχετικής νομοθετικής διαδικασίας, λαμβάνονται υπόψη η περιβαλλοντική μελέτη που εκπονείται σύμφωνα με το άρθρο 5, οι γνώμες που εκφράζονται σύμφωνα με το άρθρο 6 ...”. Τέλος, το άρθρο 11 της αυτής οδηγίας [2001/42/ΕΚ] ορίζει τα ακόλουθα: “1. Η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, η οποία διεξάγεται βάσει της παρούσας οδηγίας, δεν θίγει οποιεσδήποτε απαιτήσεις της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ ούτε οποιεσδήποτε άλλες απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου. 2. Όσον αφορά σχέδια και προγράμματα για τα οποία η υποχρέωση διεξαγωγής εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων απορρέει ταυτοχρόνως από την παρούσα οδηγία και από άλλες διατάξεις της κοινοτικής νομοθεσίας, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν συντονισμένες ή κοινές διαδικασίες οι οποίες πληρούν τις απαιτήσεις της σχετικής κοινοτικής νομοθεσίας προκειμένου, μεταξύ άλλων, να αποφεύγεται η επανάληψη των εκτιμήσεων. 3. …”.

14. Επειδή, η οδηγία 2001/42/ΕΚ μεταφέρθηκε στην ελληνική έννομη τάξη με την κοινή απόφαση 107017/28.8.2006 των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, Οικονομίας και Οικονομικών, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (Β΄ 1225). Με το άρθρο 3 παρ. 1 περ. α΄, σε συνδυασμό με το Παράρτημα Ι του άρθρου 11 της εν λόγω ΚΥΑ, επιβάλλεται υποχρέωση διενέργειας «Στρατηγικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης» για σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να προκαλέσουν σοβαρές επιπτώσεις στο περιβάλλον και αφορούν, μεταξύ άλλων, στον πολεοδομικό ή χωροταξικό σχεδιασμό ή χρήσεις γης, και τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για την έκδοση αδειών για έργα και δραστηριότητες της πρώτης κατηγορίας, υποκατηγοριών 1 και 2, του Παραρτήματος Ι (πίνακες 1 - 10) της ΚΥΑ 15393/2332/2002 (Β΄ 1022). Για άλλες περιπτώσεις σχεδίων και προγραμμάτων, μεταξύ των οποίων τα σχέδια ή προγράμματα που καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων και δραστηριοτήτων των υποκατηγοριών 1 και 2, του Παραρτήματος Ι (πίνακες 1 - 10) της προαναφερόμενης ΚΥΑ 15393/2332/2002, προβλέπεται, στο άρθρο 3 παρ. 2 της ΚΥΑ 107017/2006, σε συνδυασμό με το Παράρτημα ΙΙ του άρθρου 11, η διενέργεια περιβαλλοντικού προελέγχου, προκειμένου να κριθεί αν αυτά, στη συγκεκριμένη περίπτωση, συνεπάγονται σοβαρές επιπτώσεις στο περιβάλλον και, κατ’ ακολουθίαν, αν απαιτείται να τηρηθεί η διαδικασία της Στρατηγικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης (ΣΠΕ). Περαιτέρω, κατά το άρθρο 3 παρ. 1 περ. β΄ της αυτής ΚΥΑ/2006, ΣΠΕ πραγματοποιείται “για όλα τα σχέδια και προγράμματα, τα οποία στο σύνολό τους ή εν μέρει εφαρμόζονται σε περιοχές του εθνικού σκέλους του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου Natura 2000 [Τόποι Κοινοτικής Σημασίας (Τ.Κ.Σ.) και Ζώνες Ειδικής Προστασίας (Ζ.Ε.Π.)] και τα οποία ενδέχεται να τις επηρεάσουν σημαντικά. Εξαιρούνται τα σχέδια διαχείρισης και τα προγράμματα δράσης που συνδέονται άμεσα ή είναι απαραίτητα για τη διαχείριση και προστασία των περιοχών αυτών. Προκειμένου να κριθεί αν τα σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στην ανωτέρω παράγραφο και δεν αφορούν σχέδια και προγράμματα της παραγράφου (α), ενδέχεται να επηρεάσουν σημαντικά περιοχές του εθνικού σκέλους του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου Natura 2000 …, και επομένως αν πρέπει να υποβληθούν σε διαδικασία Σ.Π.Ε., πρέπει να ακολουθηθεί η διαδικασία περιβαλλοντικού προελέγχου του άρθρου 5”. Στη συνέχεια, όμως, με την παράγραφο 1 της κοινής απόφασης οικ. 40238/28.9.2017 των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομίας και Ανάπτυξης και του Αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας (Β΄ 3759/25.10.2017) τροποποιήθηκε η ανωτέρω διάταξη του άρθρου 3 παρ. 1 περ. β΄ της ΚΥΑ 107017/2006 και ορίσθηκε πλέον ότι ΣΠΕ πραγματοποιείται “Για όλα τα σχέδια και προγράμματα τα οποία στο σύνολό τους ή εν μέρει υλοποιούνται σε περιοχές του εθνικού σκέλους του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου Natura 2000 και τα οποία ενδέχεται να τις επηρεάσουν σημαντικά, κατά το στάδιο κατασκευής και λειτουργίας τους”, αλλά ότι “Εξαιρούνται τα προεδρικά διατάγματα χαρακτηρισμού περιοχών και καθορισμού ζωνών προστασίας δραστηριοτήτων και χρήσεων γης των προστατευόμενων περιοχών του άρθρου 6 του ν. 3937/2011 (ΦΕΚ Α΄ 60), τα οποία εκδίδονται κατ’ εφαρμογή Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης (Ε.Π.Μ.), καθώς και τα σχέδια διαχείρισης και τα προγράμματα δράσης που συνδέονται άμεσα ή είναι απαραίτητα για τη διαχείριση και προστασία των προστατευτέων αντικειμένων των περιοχών αυτών. Προκειμένου να κριθεί αν τα σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στην ανωτέρω παράγραφο, και δεν αφορούν σχέδια και προγράμματα της παραγράφου (α), ενδέχεται να επηρεάσουν σημαντικά περιοχές του εθνικού σκέλους του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου Natura 2000 και επομένως αν πρέπει να υποβληθούν σε διαδικασία Σ.Π.Ε., πρέπει να ακολουθηθεί η διαδικασία περιβαλλοντικού προελέγχου του άρθρου 5”.

15. Επειδή, η ΚΥΑ 69269/5387/1990 (Β΄ 678), η οποία εξακολουθεί να ισχύει, βάσει των αναφερθέντων στη σκ. 11, ορίζει, στο άρθρο 11, ότι “1. Περιεχόμενο των Ε.Π.Μ. συνιστούν οι προδιαγραφές που περιγράφονται στον πίνακα 4 του άρθρου 16 της απόφασης αυτής. 2. Κάθε Ε.Π.Μ. περιλαμβάνει κατά περίπτωση ανάλογα με το προστατευτέο αντικείμενο εκείνες τις προδιαγραφές που κυρίως απαιτούνται για την τεκμηρίωση της σημασίας του προστατευτέου αντικειμένου, της ένταξής του σε μια από τις κατηγορίες του άρθρου 18 του ν. 1650/1986 και της σκοπιμότητας των προτεινόμενων μέτρων προστασίας. 3. ...”. Οι προδιαγραφές των Ειδικών Περιβαλλοντικών Μελετών (ΕΠΜ) περιέχονται στον Πίνακα 4 του άρθρου 16 της εν λόγω ΚΥΑ, ως εξής : “Α. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1. Γενικά στοιχεία. 2. Γεωγραφική θέση προστατευτέου αντικειμένου. 3. Έκταση περιοχής προστασίας. 4. Όρια ευρύτερης περιοχής. 5. Σκοποί προστασίας του αντικειμένου. Β. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΠΡΟΣΤΑΤΕΥΤΕΟΥ ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟΥ. 1. Περιγραφή των οικοσυστημάτων ή των στοιχείων από τα οποία αποτελείται το προστατευτέο αντικείμενο … 2. Περιγραφή και ανάλυση της περιοχής μελέτης και της ευρύτερης ζώνης … 3. Συνολική εκτίμηση της περιοχής ή αντικειμένου μελέτης και σύνθεση των στοιχείων. Γ. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΚΑΙ ΟΡΙΟΘΕΤΗΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΣΤΑΤΕΥΤΕΟΥ ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟΥ. - Αξιολόγηση και τεκμηρίωση της σημασίας του προστατευτέου αντικειμένου καθώς και της ανάγκης λήψης μέτρων προστασίας του. - Ένταξη του προστατευτέου αντικειμένου στις κατηγορίες του άρθρου 18 του ν. 1650/1986 σύμφωνα με τα κριτήρια του άρ. 19 του ίδιου νόμου. - Ακριβής καθορισμός της έκτασης και των ορίων της περιοχής προστασίας. - Ακριβής καθορισμός της έκτασης και των ορίων των τυχόν ζωνών της περιοχής προστασίας, και διατύπωση των όρων, περιορισμών και απαγορεύσεων που πρέπει να ισχύουν μέσα σε αυτές - Απεικόνιση των προαναφερόμενων ορίων … Δ. ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ 1. Διατύπωση συγκεκριμένων προτάσεων διαχείρισης με στόχο την προστασία και ενδεχόμενα την αξιοποίηση του προστατευόμενου αντικειμένου και εκτίμηση του άμεσου και έμμεσου οικονομικού κόστους εφαρμογής των προτάσεων. 2. Ενδεχόμενες εναλλακτικές προτάσεις διαχείρισης και ανάπτυξης. 3. Διοικητικές, θεσμικές και χρηματοδοτικές δυνατότητες για την υλοποίηση των διαχειριστικών προτάσεων. Ε. ΠΡΟΕΤΟΙΜΑΣΙΑ ΦΑΚΕΛΟΥ ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΣΧΕΔΙΟΥ ΠΡΟΕΔΡΙΚΟΥ ΔΙΑΤΑΓΜΑΤΟΣ”.

16. Επειδή, η οδηγία 2001/42/ΕΚ σκοπεί στη διασφάλιση υψηλού επιπέδου περιβαλλοντικής προστασίας και απαιτεί τη διενέργεια περιβαλλοντικής εκτίμησης στο υψηλότερο επίπεδο του «σχεδιασμού ή προγραμματισμού», σε στάδιο δηλαδή προγενέστερο της έναρξης υλοποίησης συγκεκριμένων έργων ή δραστηριοτήτων, προ της οποίας ανακύπτει υποχρέωση εκτίμησης των επιπτώσεων βάσει της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ. Η οδηγία 2001/42/ΕΚ λαμβάνει παράλληλα μέριμνα για την αποφυγή επαναλήψεων κατά την εκτίμηση των επιπτώσεων σε διάφορα στάδια και την εν γένει οικονομία και αποτελεσματικότητα των σχετικών διαδικασιών. Στο πλαίσιο αυτό, η οδηγία παρέχει στα κράτη μέλη την ευχέρεια επιλογής του κατάλληλου συστήματος τέτοιας στρατηγικής εκτίμησης και προβλέπει, ως εναλλακτικές δυνατότητες, είτε την ένταξη των απαιτήσεων και ρυθμίσεών της σε υφιστάμενες διαδικασίες είτε τη θέσπιση ειδικής προς τούτο διαδικασίας (βλ. άρθρο 4 παρ. 2). Κατά την αρχική μεταφορά της οδηγίας με την ΚΥΑ 107017/2006 ο εθνικός κανονιστικός νομοθέτης επέλεξε τη δεύτερη λύση, η επιλογή, ωστόσο, αυτή δεν απέκλειε την, κατόπιν τροποποίησης της κανονιστικής αυτής ρύθμισης, ενσωμάτωση των απαιτήσεων της οδηγίας σε υφιστάμενη διαδικασία, ως προς σχέδιο ή πρόγραμμα που θα υπέκειτο σε ΣΠΕ. Τέτοια εκτίμηση των επιπτώσεων στο αρχικό στάδιο του σχεδιασμού χωροταξικών και περιβαλλοντικών ρυθμίσεων, και όχι επ’ ευκαιρία της περιβαλλοντικής αδειοδότησης συγκεκριμένων έργων ή δραστηριοτήτων, γίνεται και με τις ΕΠΜ, βάσει της ΚΥΑ 69269/5387/24.10.1990, η οποία περιλαμβάνει, στα άρθρα 11-15, ρυθμίσεις για τον καθορισμό του περιεχομένου, τους φορείς ανάθεσης ή κατάρτισης, τον τρόπο, τη διαδικασία ανάθεσης και την παραλαβή και έγκριση της ΕΠΜ και θέτει, στον Πίνακα 4 του άρθρου 16, τις προδιαγραφές για το περιεχόμενο των ΕΠΜ (εισαγωγή, περιγραφή, εκτίμηση της περιοχής και σύνθεση των στοιχείων, αξιολόγηση και οριοθέτηση του προστατευτέου αντικειμένου, σκοποί προστασίας, τεκμηρίωση της ανάγκης λήψης μέτρων, προτάσεις διαχείρισης, εναλλακτικές προτάσεις, προετοιμασία φακέλου ανακοίνωσης και δημοσιοποίηση σχεδίου π.δ.). Υπό τα δεδομένα αυτά, οι επιπτώσεις στο περιβάλλον και η επάρκεια των σχετικών ρυθμίσεων εκτιμώνται κατά την εκπόνηση και πριν από την έγκριση του π.δ., όπως δηλαδή επιτάσσει το άρθρο 4 της οδηγίας 2001/42/ΕΚ, βάσει των ΕΠΜ, οι οποίες περιγράφουν, αξιολογούν και ενσωματώνουν στο “σχέδιο” όλες τις διαθέσιμες κατά το στάδιο αυτό περιβαλλοντικές πληροφορίες και τεκμηριώνουν την ανάγκη έκδοσης των π.δ. χαρακτηρισμού προστατευόμενων περιοχών και καθορισμού ζωνών προστασίας και χρήσεων γης. Τέλος, προκειμένου να θεωρηθεί ότι το σύστημα της ΕΠΜ στοιχεί προς τις απαιτήσεις της οδηγίας 2001/42/ΕΚ, πρέπει να πληρούνται και οι διαδικαστικές προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 6 αυτής, δηλαδή, πρέπει το προκαταρκτικό σχέδιο και η περιβαλλοντική μελέτη που το συνοδεύει να τεθούν, κατά τη διαβούλευση, στη διάθεση του κοινού επί εύλογο χρονικό διάστημα, προκειμένου αυτό να δυνηθεί να εκφράσει τις απόψεις του επικαίρως, σε στάδιο πριν από την έγκριση του σχεδίου, όπως προβλέπει η εθνική νομοθεσία στην παρ. 7 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986 (“Τα σχέδια προεδρικών διαταγμάτων των πράξεων χαρακτηρισμού ... ανακοινώνονται πριν από την οριστική διατύπωσή τους στους ... Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και κατατίθενται υποχρεωτικά σε δημόσια διαβούλευση για διάστημα ενός μηνός, στη διαδικτυακή πύλη ελεύθερης πρόσβασης του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής. Ενδιαφερόμενοι πολίτες, αρμόδιες δημόσιες υπηρεσίες και φορείς έχουν τη δυνατότητα εντός του οριζομένου χρονικού διαστήματος να εκφράσουν εγγράφως τη γνώμη τους”). Υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, η νεώτερη ΚΥΑ 40238/2017, που εντάσσει τη στρατηγική εκτίμηση του σχεδίου στην ως άνω “συντονισμένη / κοινή διαδικασία” έκδοσης των π.δ. προστασίας βάσει ΕΠΜ, κάνει χρήση της ευχέρειας που απονέμουν τα άρθρα 4 παρ. 2 και 11 παρ. 2 της οδηγίας 2001/42/ΕΚ και συνάδει προς αυτήν, τα δε περί του αντιθέτου προβαλλόμενα είναι απορριπτέα ως αβάσιμα.

17. Επειδή, εν προκειμένω, βάσει των ρυθμίσεων του προσβαλλόμενου π.δ., σε επαφή προς τις «Περιοχές Προστασίας της Φύσης», οριοθετείται Ζώνη Αγροτικού Τοπίου (Ζ.Α.Τ.), εντός της οποίας επιτρέπονται νέες χρήσεις και δραστηριότητες, υπό όρους και περιορισμούς δόμησης. Λόγω της επαφής της Ζώνης αυτής με τον πυρήνα της προστατευόμενης περιοχής, οι ρυθμίσεις των ΖΑΤ ενδέχεται να επηρεάσουν σημαντικά τις Ειδικές Ζώνες Διατήρησης (ΕΖΔ του άρ. 5 του ν. 3937/2011). Επίσης, οι ρυθμίσεις αυτές καθορίζουν το πλαίσιο για την έκδοση, εντός των ΖΑΤ, αδειών οι οποίες ενδέχεται να εμπίπτουν στην πρώτη κατηγορία της 6ης Ομάδας της ΚΥΑ 15393/2332/2002 (όπως τα κύρια τουριστικά καταλύματα, αναλόγως της δυναμικότητάς τους, και η οργανωμένη τουριστική κατασκήνωση). Ως εκ τούτου, το προσβαλλόμενο π.δ. δεν συνιστά αμιγές σχέδιο διαχείρισης, άμεσα συνδεόμενο και απαραίτητο για τη διαχείριση και προστασία της περιοχής, αλλά αποτελεί σχέδιο μικτού χαρακτήρα, το οποίο υπάγεται στην προαναφερθείσα οδηγία 2011/42/ΕΚ. Περαιτέρω, σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στην προηγούμενη σκέψη, νομίμως εν προκειμένω, κατ’ εφαρμογή της ΚΥΑ 40238/28.9.2017, το προσβαλλόμενο π.δ. στηρίζεται στις εγκεκριμένες κατά τα έτη 2012 και 2014 ΕΠΜ, διότι οι περιοχές στις οποίες αφορά έχουν, κατ’ αρχήν, μελετηθεί επαρκώς από τις ΕΠΜ, με αποτέλεσμα να εξασφαλίζεται ο επιδιωκόμενος από την ανωτέρω οδηγία σκοπός της υψηλού επιπέδου περιβαλλοντικής προστασίας τους. Ο δε λόγος, κατά τον οποίον δεν προηγήθηκε, κατά παράβαση της ΚΥΑ 40238/28.9.2017, η διαδικασία περιβαλλοντικού προελέγχου προκειμένου να κριθεί αν το “σχέδιο” ενδέχεται να επηρεάσει σημαντικά περιοχές Natura και πρέπει να υποβληθεί σε διαδικασία στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης, πρέπει να απορριφθεί προεχόντως διότι, στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Διοίκηση απεδέχθη ότι το εν λόγω σχέδιο μπορούσε να επηρεάσει σημαντικά τις περιοχές Natura που περιελάμβανε και, για το λόγο αυτό, το υπήγαγε σε διαδικασία ΣΠΕ, η οποία τηρήθηκε μέσω της εκπόνησης ΕΠΜ πριν από την έκδοση του σχεδίου διατάγματος. Το δε γεγονός ότι οι ΕΠΜ είχαν εκπονηθεί πριν από την έναρξη ισχύος της ΚΥΑ 40238/28.9.2017 δεν σημαίνει, ως αβασίμως προβάλλεται, ότι αυτές εκ προοιμίου δεν καλύπτουν τις απαιτήσεις της οδηγίας 2001/42/ΕΚ, δεδομένου ότι, κατά την προφανή έννοια της εν λόγω ΚΥΑ, ο κανονιστικός νομοθέτης έκρινε ότι οι ΕΠΜ, όπως καταστρώνονται στην ΚΥΑ 69269/5387/1990, αποτελούν μελέτες πρόσφορες και επαρκείς για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον που τυχόν προκαλούν τα π.δ. χαρακτηρισμού προστατευόμενων περιοχών Natura. Υπό την έννοια αυτή, εφόσον δηλαδή, η επιλογή της ενσωμάτωσης της στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης στις ΕΠΜ έχει γίνει σε κανονιστικό επίπεδο, είναι ομοίως άνευ σημασίας τα αναφερόμενα στο από 21.2.2018 έγγραφο της Διοίκησης που επικαλείται ο αιτών, στο οποίο πάντως γίνεται δεκτό ότι η ΚΥΑ 40238/2017 εναρμονίζεται προς την οδηγία 2011/42 και ότι, βάσει αυτής, αρκεί η εκπόνηση ΕΠΜ. Τέλος, καθ’ όσον αφορά τους λόγους, που αναφέρονται σε πλημμέλειες της διαβούλευσης ή σε μη κλήση άλλων Δήμων προς γνωμοδότηση, αυτοί προβάλλονται χωρίς έννομο συμφέρον από τον αιτούντα Δήμο Ζαχάρως, ο οποίος εκλήθη να εκφέρει τη γνώμη του επί του σχεδίου π.δ., με το υπ’ αριθμ. 13190/337/11.3.2016 έγγραφο του Τμήματος Προστατευόμενων Περιοχών του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, πλην δεν γνωμοδότησε (βλ. και το από 8.10.2019 έγγραφο απόψεων της Διοίκησης προς το Δικαστήριο), και παρέστη μάλιστα και ενώπιον της Επιτροπής ΦΥΣΗ 2000 και ανέπτυξε τις απόψεις του. Επομένως, όλοι οι περί του αντιθέτου λόγοι είναι απορριπτέοι.

18. Επειδή, προβάλλεται ότι, βάσει του άρθρου 21 παρ. 3 του ν. 1650/1986, ο χαρακτηρισμός περιοχών ως Προστατευόμενων Φυσικών Σχηματισμών (ΠΦΣ) γίνεται με απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης και όχι με π.δ. και ότι, επομένως, αναρμοδίως το προσβαλλόμενο π.δ. προβαίνει σε χαρακτηρισμό ΠΦΣ στην περιφέρεια του αιτούντος Δήμου. Ο λόγος αυτός είναι απορριπτέος, διότι το προσβαλλόμενο π.δ. χαρακτηρίζει την περιοχή του κυπαρισσιακού κόλπου κυρίως ως περιοχή προστασίας της φύσης (ΠΠΦ) και κάποια τμήματά της ως ΠΦΣ, με αποτέλεσμα η ενιαία αυτή ρύθμιση για τη συνολικώς προστατευόμενη περιοχή να εισάγεται νομίμως με π.δ., βάσει του άρθρου 21 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 1650 (ανωτέρω, σκ. 6).

19. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι ο νόμος δεν επιτρέπει την πρόβλεψη ζώνης προστασίας σε περιοχή γειτονική προς Προστατευόμενους Φυσικούς Σχηματισμούς [ΠΦΣ] και ότι, ως εκ τούτου, μη νομίμως το π.δ. θεσμοθετεί τέτοια ζώνη εν επαφή προς ΠΦΣ. Όμως, σύμφωνα με το άρθρο 18 παρ. 4 του ν. 1650/1986, “Αν για την προστασία και διατήρηση των περιοχών των στοιχείων ή των συνόλων της παραγράφου 3 επιβάλλεται παράλληλα η εφαρμογή ορισμένων μέτρων σε γειτονικές εκτάσεις, οι παραπάνω περιοχές, τα στοιχεία ή τα σύνολα αποτελούν κεντρικό τμήμα μιας ευρύτερης περιοχής, στην οποία τα αναγκαία μέτρα κλιμακώνονται κατά ζώνες”, μεταξύ δε των περιοχών της παρ. 3, στην οποία παραπέμπει η διάταξη αυτή, δεν περιλαμβάνονται μόνον οι περιοχές προστασίας της φύσης, αλλά και τα προστατευόμενα τοπία και στοιχεία τοπίου και οι προστατευόμενοι φυσικοί σχηματισμοί. Ως εκ τούτου, είναι απορριπτέος ως νόμω αβάσιμος ο προεκτεθείς λόγος ακυρώσεως.

20. Επειδή, προβάλλεται ότι, με εξαίρεση τα αμιγώς παραλιακά τμήματα (αιγιαλό, παραλία, αμμοθίνες), οι υπόλοιπες περιοχές της περιφέρειας του αιτούντος Δήμου δεν πληρούν τα κριτήρια του χαρακτηρισμού ως περιοχών προστασίας της φύσης [ΠΠΦ] ή Προστατευόμενων Φυσικών Σχηματισμών [ΠΦΣ], ούτε τούτο τεκμηριώνεται επαρκώς στις ΕΠΜ.

21. Επειδή, η παραλιακή περιοχή που ανήκει στην περιφέρεια του αιτούντος Δήμου, από τον Καϊάφα έως το Γιαννιτσοχώρι, χαρακτηρίζεται ως ΠΠΦ 1α “Αμμοθίνες και παράκτια ζώνη Αλφειού - Νέδας”. Εσωτερικότερα της ζώνης αυτής, η περιοχή χαρακτηρίζεται κατά τόπους ως ΠΠΦ 2β “Σταθεροποιημένες θίνες με βλάστηση χαλεπίου πεύκης, κουκουναριάς, αλμυρίκια και βαλτώδεις εκτάσεις με καλαμιώνες και αλόφυτα”. Εξάλλου, στην περιοχή του Καϊάφα και γύρω από αυτήν θεσπίζεται ο Προστατευόμενος Φυσικός Σχηματισμός ΠΦΣ 2 “Λίμνη Καϊάφα και παραλίμνια υγροτοπικά και δασικά ενδιαιτήματα”, ο οποίος διακρίνεται σε ΠΦΣ 2α “Μωσαϊκό πευκοδάσους, αρμυρικών και αμμώδεις αποθέσεις βορείως της Λίμνης”, ΠΦΣ 2β “Δάσος χαλεπίου πεύκης της δυτικής ακτής της Λίμνης Καϊάφα”, ΠΦΣ 2γ “Λίμνη Καϊάφα” και ΠΦΣ 2δ “Εσωτερικές εκτάσεις που περιβάλλουν τη λίμνη Καϊάφα με υγρά λιβάδια, τέλματα και αμμώδεις αποθέσεις”. Η δε ΕΠΜ/2011 περιλαμβάνει αντίστοιχες περιγραφές των περιοχών και οικοτόπων, στις σελ. 156 επ. [Βλάστηση των αμμωδών παραλιών και των θινών / Τύποι οικοτόπων 2110, 2120, 2220], 159 επ. [Παραλιακά δάση χαλεπίου πεύκης, κουκουναριάς και αειφύλλων πλατυφύλλων με αρκεύθους των σταθερότερων θινών (Τύποι οικοτόπων 2270*, 9540, 5210)], 162 επ. [Η υγροτοπική βλάστηση των παραλίμνιων και εποχικά καλυπτόμενων με νερό περιοχών, των καναλιών παροχέτευσης και των ρεμάτων (Τύποι οικοτόπων 92D0, 72A0, 6420, 7210*)], 167 [Οι σχετικά συμπαγείς σχηματισμοί της φοινικικής αρκεύθου σε ασβεστολιθικό υπόβαθρο, οικότοπος 5210], 168 [Τα δάση της χαλεπίου πεύκης επί των δυτικών κλιτύων του Λαπίθα με τους κατά περίπτωση σχηματισμούς αειφύλλων πλατυφύλλων και λειψάνων φυλλοβόλων δρυών (Τύποι οικοτόπων 9540, 5210)], 169 [Η χασμοφυτική βλάστηση των απότομων βραχωδών περιοχών ανατολικά της λίμνης Καϊάφα (Τύπος οικοτόπου 8216)], 172 επ. [“Αξιολόγηση διατήρησης των τύπων οικοτόπων”], 176 - 245 [“ΠΑΝΙΔΑ ΚΑΙ ΧΛΩΡΙΔΑ, ΠΡΟΣΤΑΤΕΥΟΜΕΝΑ ΕΙΔΗ”], 324 επ. [“τύποι οικοτόπων στην GR 2330005 - Θίνες και παραλιακό Δάσος Ζαχάρως, Λίμνη Καϊάφα, Στροφυλιά, Κακόβατος και λοιπά χερσαία τμήματα περιοχής μελέτης”] και 353 επ. [“Συναξιολόγηση δυνατοτήτων και εντοπισμός των σημαντικότερων οικολογικά θέσεων”]. Εν κατακλείδι, όπως αναφέρεται στις σελ. 377 επ. της ΕΠΜ, η περιοχή NATURA έχει ως κέντρο την λίμνη Καϊάφα [που ανήκει στον αιτούντα Δήμο Ζαχάρως και αποτελεί σημαντικό οικοσύστημα] και τα “σημαντικά χαρακτηριστικά - αξίες ... τα οποία πρέπει να διατηρηθούν, να αναβαθμιστούν και να αναδειχθούν είναι τα εξής: - Η ομορφιά του τοπίου, που ποικίλει εντυπωσιακά μέσα σε μια στενή ζώνη μεταξύ θάλασσας και βουνού, συνδυάζοντας σε μια μοναδική γραμμική διάταξη, τη θάλασσα και την ακτή με τις αμμοθίνες και το πευκοδάσος, με τη λίμνη, το νησί της, τους υγροτόπους γύρω από τη λίμνη και τις ορθοπλαγιές του βουνού. -Τα υδάτινα σπήλαια των Ανιγρίδων Νυμφών και του Γερανίου, η αρχέγονη δημιουργία των οποίων και η χρήση τους στη λουτροθεραπεία και την ποσιθεραπεία καταγράφεται σε ιστορικά κείμενα, μύθους και θρύλους. Η μεγάλη σημασία των σπηλαίων αυτών, που απεικονίζουν με τρόπο μοναδικό την ενδιαφέρουσα υδρογεωλογική εξέλιξη της περιοχής, έγκειται στο σπάνιο συνδυασμό της θεραπευτικής τους χρήσης από την αρχαιότητα μέχρι σήμερα και της αξίας τους ως χώρων αναπαραγωγής και διαχείμασης πολυπληθών αποικιών προστατευόμενων ειδών νυχτερίδων. - Οι ιδιαίτερες αξίες των υγροτόπων και συγκεκριμένα, η βιοποικιλότητά τους, καθώς και η συμβολή τους στην αποτροπή της ανεπιθύμητης αποξήρανσης των επιφανειακών συγκεντρώσεων νερού, στην παραγωγή αλιευμάτων, στην παροχή τροφής για τη βόσκηση αγροτικών ζώων, στη βελτίωση της ποιότητας του νερού, στην επιστημονική έρευνα / εκπαίδευση και στην αναψυχή. - Τα ποικίλα και σημαντικά ενδιαιτήματα, που περιλαμβάνουν τύπους οικότοπων προτεραιότητας (2270* «Θίνες με δάσος από Χαλέπιο πεύκη και Κουκουναριά» και 7210* «Ασβεστούχα έλη με Cladium mariscus και Carex davalliana», καθώς και άλλων οικοτόπων του παραρτήματος Ι της Οδηγίας 92/43/ΕΕ) και διατάσσονται με μοναδικό τρόπο από το βουνό προς τη θάλασσα. Ιδιαίτερη έμφαση δίνεται στην υποστήριξη της φυσικής αναγέννησης του καμένου παράκτιου πευκοδάσους με τις κουκουναριές, καθώς και της βλάστησης στις πλαγιές των λόφων ανάντη των λουτρών. - Τα σημαντικά είδη χλωρίδας, στα οποία περιλαμβάνεται και το προστατευόμενο σε εθνικό και διεθνές επίπεδο ενδημικό είδος Arenaria peloponnesiaca, και κυρίως, τα σημαντικά είδη πανίδας, που περιλαμβάνουν ενδημικά είδη ψαριών, ένα μεγάλο αριθμό προστατευόμενων ειδών ορνιθοπανίδας, και προστατευόμενα είδη θηλαστικών όπως η βίδρα και ερπετών. - Οι αρχαιότητες, τα λουτρά, τα νεώτερα κηρυγμένα μνημεία (κτίριο ΟΣΕ) και τα κτίρια των ξενοδοχείων και των λουτρών, οι ιστορικές αναφορές, οι μύθοι και οι θρύλοι. Στην ζώνη των θινών σε όλο το μήκος της περιοχής οι σημαντικότερες αξίες είναι: - ... Το πευκοδάσος με βάλτους και αλμυρόβαλτους στην εσωτερική ζώνη των θινών”. Υπό τα δεδομένα αυτά, ο χαρακτηρισμός των οικείων περιοχών ως ΠΠΦ ή ΠΦΣ από τον κανονιστικό νομοθέτη, βάσει των ανωτέρω διαπιστώσεων της ΕΠΜ, ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδότησης των άρθρων 19 και 21 του ν. 1650/1986 και ο προεκτεθείς λόγος ακυρώσεως, με τον οποίον δεν πλήσσονται οι ανωτέρω διαπιστώσεις της ΕΠΜ, ούτε προβάλλονται ειδικές αιτιάσεις για καθεμία από τις εν λόγω υποπεριοχές, προβάλλεται αορίστως και είναι απορριπτέος.

22. Επειδή, προβάλλεται ότι η Ζώνη Αγροτικού Τοπίου (ΖΑΤ) καταλαμβάνει έκταση δεκάδων χιλιάδων στρεμμάτων που μεσολαβούν μεταξύ του σχεδίου πόλεως του αιτούντος Δήμου Ζαχάρως και της παραλίας, παρά το ότι, τις τελευταίες δεκαετίες, η περιοχή αποτελεί τόπο παραθεριστικής κατοικίας και έχει αποκτήσει τουριστικό χαρακτήρα, με χαρακτηριστικότερη περίπτωση τον οικισμό του Αγίου Νικολάου, όπου υπάρχουν εκατοντάδες οικίες και επιχειρήσεις. Επίσης, κατά τον αιτούντα, για την περιοχή ΖΑΤ που συνορεύει με το σχέδιο πόλεως της Ζαχάρως ή τον οικισμό του Νεοχωρίου, δεν προκύπτει η αναγκαιότητα, αφενός, της θέσπισης ορίου αρτιότητας 20 στρεμμάτων [ή 10, κατά παρέκκλιση, για τα υφιστάμενα γήπεδα], ορίου το οποίο δεν ικανοποιεί πρακτικά κανένα ακίνητο της περιοχής, και, αφετέρου, της απαγόρευσης του συνόλου των δραστηριοτήτων της περιβαλλοντικής κατηγορίας Α1. Κατά συνέπεια, προβάλλεται ότι οι κανονιστικές αυτές ρυθμίσεις κείνται εκτός νομοθετικής εξουσιοδότησης και έχουν τεθεί κατά παράβαση της αρχής της αναλογικότητας.

23. Επειδή, όπως προκύπτει από τα διαγράμματα που συνοδεύουν το προσβαλλόμενο π.δ., εσωτερικότερα σε σχέση προς τις ΠΠΦ και τους ΠΦΣ, οι περιοχές χαρακτηρίζονται ως “Ζώνη Αγροτικού Τοπίου”, σε μεγαλύτερη έκταση στην περιοχή μεταξύ παραλίας και Νεοχωρίου, Ζαχάρως και Κακόβατου, και σε πολύ μικρότερη, νοτίως του Κακόβατου και μέχρι το Γιαννιτσοχώρι. Κατά την ΕΠΜ, α/ στις πεδινές περιοχές που γειτνιάζουν με την παραλιακή ζώνη, παρατηρείται έντονη τουριστική δραστηριότητα και διαπιστώνεται τάση οικιστικής επέκτασης, υπερεκμετάλλευση και κερδοσκοπία γης, με κατάτμηση των ιδιοκτησιών λόγω πωλήσεων, β/ οι παράλιες αυτές πεδινές περιοχές συγκεντρώνουν ένα αξιόλογο και ιδιαίτερα παραγωγικό τμήμα του αγροτικού τομέα και υπάρχουν ζώνες με ελαιοκαλλιέργειες, στο εσωτερικό του πεδινού τμήματος και μέχρι τις λοφώδεις εκτάσεις, που είναι πιο συμπαγείς στα νότια, και γ/ εντός της ως άνω χερσαίας περιοχής Natura, τα μόνα τμήματα με “οικιστική ανάπτυξη” είναι ορισμένοι εν τοις πράγμασι, δηλαδή αυθαιρέτως, δημιουργηθέντες παραλιακοί οικισμοί, οι οποίοι έχουν καταστρέψει τη βλάστηση της παραλίας, ένας εκ των οποίων είναι ο “οικισμός” του Αγίου Νικολάου, που αποτελεί το επίνειο της Ζαχάρως. Για τους λόγους αυτούς, η ΕΠΜ προτείνει να ληφθούν “μέτρα περιορισμού της εκτός σχεδίου δόμησης (Σχέδια ΖΟΕ και ΣΧΟΟΑΠ), με σκοπό τη σαφή χρήση του χώρου και με στόχο να περισωθούν τμήματα του δάσους και των άλλων τύπων οικοτόπων, που βρίσκονται σε γρήγορη υποχώρηση”, “να διατηρηθούν οι καθαρά παραγωγικές γεωργικές εκτάσεις και να αποτραπεί η αλλαγή χρήσης των οριακών καλλιεργειών προς οικοδόμηση”, με στόχο τη “βαθμιαία επαναφορά των υποβαθμισμένων δασών στην προτέρα μορφή και την άρση των πιέσεων μετατροπής του συνόλου της περιοχής σε τουριστικές υποδομές” (σελ. 456). Υπό τα δεδομένα αυτά, τεκμηριώνεται η ανάγκη καθορισμού ζώνης αγροτικού τοπίου, ως περιφερειακής ζώνης προστασίας στην οποία δεν απαγορεύεται κάθε δραστηριότητα, αλλά επιτρέπονται, σύμφωνα με το προσβαλλόμενο π.δ., ο αγροτουρισμός, η γεωργία, τα καταστήματα εστίασης και η δόμηση κατοικιών και τουριστικών καταλυμάτων, υπό αυστηρές προϋποθέσεις αρτιότητας (20 ή κατ’ εξαίρεση 10 στρ., προκειμένου περί γηπέδων που έχουν δημιουργηθεί έως τη δημοσίευση του π.δ.), εμβαδού, κάλυψης, ύψους, τοποθέτησης του κτηρίου, αριθμού κλινών, προκειμένου περί τουριστικών καταλυμάτων κ.λπ. Ως εκ τούτου, οι σχετικές κανονιστικές ρυθμίσεις του προσβαλλόμενου π.δ., όπως και η απαγόρευση των πλέον επιβαρυντικών για το περιβάλλον δραστηριοτήτων της περιβαλλοντικής κατηγορίας Α1 της ΥΑ 37674/10.8.2016 (Β΄ 2471), κείνται εντός των ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης του άρθρου 21 του ν. 1650/1986 και τελούν σε συμφωνία προς την αρχή της αναλογικότητας, απορριπτομένων των περί του αντιθέτου λόγων ακυρώσεως. Κατά τα λοιπά, απαραδέκτως πλήσσεται η ουσιαστική εκτίμηση της Διοίκησης ως προς την αξιολόγηση των προαναφερθέντων χαρακτηριστικών της περιοχής και την επιλογή του προσήκοντος κανονιστικού καθεστώτος προστασίας της, από πλευράς θέσπισης ορίου αρτιότητας και λοιπών όρων και περιορισμών (βλ. ΣτΕ 2929/2011, 5504/2012, 350/2013, 3758/2014, 2601/2019).

24. Επειδή, κατά τον καθορισμό χρήσεων και όρων και περιορισμών δόμησης σε περιοχές που ευρίσκονται εκτός των ορίων εγκεκριμένου σχεδίου ή εκτός των ορίων οικισμού, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι οι περιοχές αυτές δεν προορίζονται, κατ’ αρχήν, για οικιστική ανάπτυξη. Ο θεμελιώδης αυτός κανόνας ισχύει, κατά μείζονα λόγο, για τις περιοχές του δικτύου Natura 2000, όπως η προκείμενη, των οποίων η ανάπτυξη πρέπει να συνδέεται με τη διατήρηση του χαρακτήρα τους και του ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος και τοπίου. Επίσης, κατά τις διατάξεις των άρθρων 17 και 24 του Συντάγματος, τα εμπράγματα δικαιώματα επί ακινήτου προστατεύονται στο πλαίσιο του προορισμού του, που περιλαμβάνει το φάσμα των επιτρεπτών χρήσεών του, στο πλαίσιο δε αυτό, θεμελιώδης είναι η προαναφερθείσα διάκριση μεταξύ ακινήτων περιλαμβανομένων σε οικιστικές περιοχές και κειμένων εκτός αυτών. Προκειμένου να επιτευχθεί ο συνταγματικός στόχος της διαφύλαξης του περιβάλλοντος, επιτρέπεται η λήψη μέτρων που είναι δυνατόν να εξικνούνται και μέχρι την ολοσχερή απαγόρευση της δόμησης, σε περιοχές όπου αυτό επιβάλλεται, υπό την προϋπόθεση ότι τα μέτρα αυτά θεσπίζονται με αντικειμενικά κριτήρια, είναι αναγκαία και πρόσφορα για την επίτευξη του σκοπού δημοσίου συμφέροντος προστασίας του περιβάλλοντος και δεν παρίστανται δυσανάλογα σε σχέση προς αυτόν. Περαιτέρω, η τυχόν ουσιώδης στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας σε σχέση με τον κατά τα προεκτεθέντα προορισμό της, σε περίπτωση που το επιβαλλόμενο στην ιδιοκτησία βάρος υπερβαίνει το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης που δικαιούται να αξιώνει το Κράτος, δεν καθιστά μη νόμιμο το χαρακτηρισμό ορισμένης έκτασης ως περιοχής προστασίας και την επιβολή περιοριστικών μέτρων, αλλά μπορεί να θεμελιώσει αξίωση αποζημίωσης των θιγομένων ιδιοκτητών, η οποία κρίνεται από το δικαστή της αποζημίωσης και ερείδεται στο άρθρο 22 του ν. 1650/1986, σύμφωνα με το οποίο “1. Αν οι επιβαλλόμενοι κατά τα προηγούμενα άρθρα του παρόντος κεφαλαίου όροι, περιορισμοί και απαγορεύσεις είναι εξαιρετικά επαχθείς, με αποτέλεσμα να παρακωλύεται υπέρμετρα η άσκηση των εξουσιών που απορρέουν από την κυριότητα, ενόψει του χαρακτήρα και του περιορισμού της ιδιοκτησίας, το Δημόσιο, ύστερα από αίτηση των θιγομένων, μπορεί, κατά το μέτρο του δυνατού, να αποδεχθεί είτε την ανταλλαγή των ιδιωτικών εκτάσεων με εκτάσεις του Δημοσίου είτε την παραχώρηση κατά χρήση στους θιγομένους δημόσιων εκτάσεων σε παραπλήσιες περιοχές για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση είτε την καταβολή εφάπαξ ή περιοδικής αποζημίωσης, για τον προσδιορισμό της οποίας λαμβάνεται υπόψη η υφιστάμενη χρήση της ιδιωτικής έκτασης, είτε τη μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία”. Υπό τα δεδομένα αυτά, εφόσον, όπως έγινε προηγουμένως δεκτό, το προσβαλλόμενο διάταγμα κείται εντός των ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης και οι ρυθμίσεις του δεν αντίκεινται στην αρχή της αναλογικότητας, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος ο λόγος ακυρώσεως, με τον οποίον προβάλλεται ότι η θέσπιση της ΖΑΤ και των προπεριγραφεισών απαγορεύσεων στις χρήσεις γης πλήσσει τα δικαιώματα του αιτούντος Δήμου, ως ιδιοκτήτη διαφόρων εκτάσεων που εμπίπτουν στις ρυθμίσεις του π.δ., και αντίκειται στα άρθρα 17 και 106 του Συντάγματος ή 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, που κυρώθηκε με το ν.δ. 53/1974 (Α΄ 256, βλ. ΣτΕ 216, 2929/2011, 3758/2014, 690/2019 Ολομ.).

Δ ι ά τ α ύ τ α

Απορρίπτει την αίτηση.

Δέχεται την παρέμβαση.

Επιβάλλει εις βάρος του αιτούντος Δήμου τη δικαστική δαπάνη του Δημοσίου και των παρεμβαινόντων, που ανέρχεται, αντιστοίχως, σε τετρακόσια εξήντα (460) και εξακόσια σαράντα (640) ευρώ.

Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 18 Ιουνίου 2020

Ο Αναπληρωτής Πρόεδρος Η Γραμματέας του Ε΄ Τμήματος

του Ε΄ Τμήματος

ελλείποντος Προέδρου

Π. Ευστρατίου Δ. Τετράδη

και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 3ης Φεβρουαρίου 2021.

Η Πρόεδρος του Ε´ Τμήματος Η Γραμματέας του Ε´ Τμήματος

Αικ. Χριστοφορίδου Δ. Τετράδη