ΣτΕ (ΤρΣυμβ ν. 3068/2002) 145/2009

Συμμόρφωση διοίκησης προς απόφαση με την οποία ελέγχθηκε παρεμπιπτόντως η νομιμότητα κανονιστικής πράξης -.

Αριθμός 145/2009

Tο Τριμελές Συμβούλιο του Συμβουλίου της Επικρατείας

(άρθρ. 2 του Ν. 3068/2002)

Συνεδρίασε σε συμβούλιο στις 18 Δεκεμβρίου 2008, με την εξής σύνθεση: Π. Πικραμμένος, Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε αναπλήρωση του Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας και των αρχαιοτέρων αυτού Αντιπροέδρων, που είχαν κώλυμα, Δ. Σκαλτσούνης, Σύμβουλος της Επικρατείας, αναπληρωματικό μέλος, σε αντικατάσταση του τακτικού μέλους Α. Θεοφιλοπούλου, Συμβούλου της Επικρατείας, Σπ. Παραμυθιώτης, Σύμβουλος της Επικρατείας, αναπληρωματικό μέλος, σε αντικατάσταση του τακτικού μέλους Αικ. Χριστοφορίδου, Συμβούλου της Επικρατείας, που είχαν κώλυμα. Ως Γραμματέας έλαβε μέρος η Β. Ραφαηλάκη, Προϊσταμένη της Γραμματείας του ΣΤ΄ Τμήματος.

Για να εξετάσει την από 12 Ιουνίου 2006 αίτηση του …, κατοίκου Αθηνών (…), με την οποία ζητείται η συμμόρφωση της Διοικήσεως προς την υπ’ αριθμ. 4220/2005 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Κατά τη συνεδρίασή του το Συμβούλιο άκουσε τον Εισηγητή, Σύμβουλο Δ. Σκαλτσούνη.

Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α

Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο

1. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση, η οποία εισάγεται νομίμως ενώπιον του Συμβουλίου, σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 του π.δ. 61/2004 (Α΄ 54), ζητείται να διαπιστωθεί η μη συμμόρφωση της διοίκησης προς την 4220/2005 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας.

2. Επειδή, ο αιτών ζήτησε με αίτησή του ενώπιον Διοικητικού Εφετείου Πειραιώς την ακύρωση: α) των …/2000 οικοδομικών αδειών της Διεύθυνσης Πολεοδομίας και Περιβάλλοντος της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Κυκλάδων, β) της …/2001 πράξης της ίδιας υπηρεσίας, με την οποία επετράπη η συνέχιση, βάσει των ανωτέρω αδειών, των οικοδομικών εργασιών που είχαν διακοπεί και γ) της …/1998 πράξης της υπηρεσίας αυτής για την έγκριση κατάτμησης των οικοπέδων, τα οποία αφορούσαν οι ανωτέρω οικοδομικές άδειες. Το Διοικητικό Εφετείο Πειραιώς με την 8/2004 απόφασή του απέρριψε την αίτηση ακυρώσεως. Ο αιτών άσκησε έφεση ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία έγινε δεκτή με την ανωτέρω 4220/2005 απόφαση. Ειδικότερα, με την απόφαση αυτή έγιναν δεκτά τα ακόλουθα: Με τις 3955/1995 και 3956/1995 αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας είχε γίνει δεκτό ότι εντός των ορίων οικισμών, οι οποίοι καθορίζονται βάσει των διατάξεων του π.δ. της 24.4/3.5.1985, όπως τροποποιήθηκε, δεν μπορεί να περιληφθεί οποιοδήποτε τμήμα βιοτόπου με το αντίστοιχο οικοσύστημα, αλλά, αντιθέτως, τα όρια του οικισμού πρέπει να χαράσσονται σε ικανή απόσταση, η οποία να διασφαλίζει το απρόσβλητο των οικοσυστημάτων από τις επιπτώσεις λειτουργίας του οικισμού. Περαιτέρω, με τις ως άνω αποφάσεις κρίθηκε ότι ο καθορισμός των ορίων των οικισμών Αγίου Ιωάννη Κοινότητας Δύο Χωριών και Αγίου Σώστη Κοινότητας Τριαντάρου στη νήσο Τήνο Κυκλάδων με την 9468/4.12.1985 απόφαση του Νομάρχη Κυκλάδων δεν ήταν νόμιμος, διότι είχε συμπεριλάβει στα όριά του μέρος τουλάχιστον βιοτόπου με προδήλως δυσμενείς γι’ αυτόν συνέπειες, η κανονιστική δε αυτή απόφαση δεν μπορούσε να αποτελέσει νόμιμο έρεισμα για την βάσει αυτής έκδοση οικοδομικών αδειών σύμφωνα με τους προβλεπόμενους σ’ αυτήν όρους και περιορισμούς δόμησης.

Με τις σκέψεις αυτές το Συμβούλιο της Επικρατείας με τις μνημονευθείσες αποφάσεις του ακύρωσε οικοδομικές άδειες που είχαν εκδοθεί για ακίνητα περιλαμβανόμενα στην επίμαχη περιοχή. Περαιτέρω, από τα στοιχεία του φακέλου της υπόθεσης, επί της οποίας εκδόθηκε η 4220/2005 απόφαση του Δικαστηρίου, προέκυπταν τα ακόλουθα: O αιτών απέκτησε αιτία πωλήσεως την επικαρπία και τα δύο ανήλικα τέκνα του κατά το ½ εξ αδιαιρέτου έκαστο την ψιλή κυριότητα ενός οικοπέδου στον ως άνω οικισμό ’γιος Σώστης. Ύστερα από κατάτμηση έκτασης όμορης προς το ακίνητο του αιτούντος, που εγκρίθηκε με την προσβληθείσα 1029/3026/1998 πράξη της Πολεοδομίας Σύρου, προέκυψαν τέσσερα οικόπεδα. Με τις προσβληθείσες …./2000 οικοδομικές άδειες επετράπη στο δικαιούχο … η ανέγερση συγκροτήματος εξοχικών κατοικιών στα τρία από τα τέσσερα των ακινήτων που είχαν προέλθει από την κατάτμηση και γειτνίαζαν με το ακίνητο του αιτούντος, τρεις δε από τις οικοδομές εφάπτονταν στο κοινό όριο. Με τη συμπροσβληθείσα …/2001 πράξη της Διεύθυνσης Πολεοδομίας και Περιβάλλοντος της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Κυκλάδων αποφασίσθηκε η συνέχιση των οικοδομικών εργασιών, οι οποίες προβλέπονταν από τις ως άνω οικοδομικές άδειες και οι οποίες είχαν διακοπεί προσωρινά με την …/2001 πράξη της ίδιας Διεύθυνσης. Με την ίδια 4220/2005 απόφαση του Δικαστηρίου έγινε δεκτό ότι, όπως είχε κριθεί και με τις μνημονευθείσες 3955/1995 και 3956/1995 αποφάσεις του, η ως άνω …/4.12.1985 απόφαση του Νομάρχη Κυκλάδων, με την οποία είχαν καθοριστεί τα όρια των οικισμών Αγίου Ιωάννη Κοινότητας Δύο Χωριών και Αγίου Σώστη Κοινότητας Τριαντάρου στη νήσο Tήνο και όροι δόμησης των οικισμών αυτών, και της οποίας η νομιμότητα, λόγω του κανονιστικού χαρακτήρα της, ήταν ελεγκτή παρεμπιπτόντως, ήταν μη νόμιμη, λόγω των δυσμενών συνεπειών στον υφιστάμενο βιότοπο από την οριοθέτηση αυτή του οικισμού. Κατ’ ακολουθίαν τούτου, οι προσβληθείσες 414, 754 και 758/2000 οικοδομικές άδειες οι οποίες είχαν εκδοθεί κατ’ εφαρμογή της ως άνω απόφασης του Νομάρχη Κυκλάδων, καθώς και η 1185/2001 πράξη της Διεύθυνσης Πολεοδομίας και Περιβάλλοντος της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Κυκλάδων, με την οποία είχε επιτραπεί η συνέχιση των οικοδομικών εργασιών, ήταν επίσης μη νόμιμες, διότι η ανωτέρω νομαρχιακή απόφαση δεν μπορούσε να αποτελέσει νόμιμο έρεισμα για την έκδοση των πράξεων αυτών. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο έκρινε ότι η εκκληθείσα 8/2004 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Πειραιώς, με την οποία είχαν κριθεί τα αντίθετα, ήταν μη νόμιμη και έπρεπε να εξαφανιστεί. Κατόπιν τούτων, το Δικαστήριο εκδίκασε την αίτηση ακυρώσεως του αιτούντος και έκρινε ότι τόσο οι προσβληθείσες οικοδομικές άδειες και η πράξη της νομαρχιακής υπηρεσίας, με την οποία είχε επιτραπεί η συνέχιση των οικοδομικών εργασιών, όσο και η συμπροσβληθείσα πράξη της υπηρεσίας αυτής, με την οποία είχε εγκριθεί η κατάτμηση των οικοπέδων, ήταν ακυρωτέες ως στηριζόμενες στην, κατά τα προαναφερθέντα, μη νόμιμη κανονιστική νομαρχιακή απόφαση. 3. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση ο αιτών προβάλλει, ως προς τις ακυρωθείσες πράξεις, ότι η διοίκηση όφειλε να τις ανακαλέσει και να αποκαταστήσει την πραγματική κατάσταση που υπήρχε πριν από την έκδοσή τους, ως προς δε την κριθείσα ως μη νόμιμη κανονιστική πράξη, ότι ούτε η διοίκηση ούτε οι τρίτοι θα έπρεπε να μπορούν να επικαλούνται και να στηρίζουν σ’ αυτήν νέες αποφάσεις. Ειδικότερα, ο αιτών ζητεί να διαπιστωθεί ότι η διοίκηση δεν έχει συμμορφωθεί προς την 4220/2005 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας διότι α) δεν εκτέλεσε την απόφαση αυτή, όσον αφορά τις ακυρωθείσες οικοδομικές άδειες και πράξη κατάτμησης, ώστε να καταστεί δυνατή η διάνοιξη του αποκοπέντος με τις επίδικες οικοδομές δρόμου και να αποκατασταθεί γενικότερα η νομιμότητα, β) προέβη στην έκδοση νέων οικοδομικών αδειών και άλλων πράξεων με βάση την κριθείσα ως μη νόμιμη νομαρχιακή απόφαση καθορισμού ορίων των οικισμών, γ) δεν ανακάλεσε προσφάτως εκδοθείσες οικοδομικές άδειες, οι οποίες στηρίχθηκαν στην ως άνω μη νόμιμη νομαρχιακή απόφαση και δ) δεν εξέδωσε σύννομη κανονιστική πράξη επανακαθορισμού ορίων, αναγόμενη στο πραγματικό καθεστώς της πρώτης ακύρωσης του έτους 1995 (χωρίς δηλαδή να λάβει υπόψη το γεγονός ότι λόγω των παράνομων ενεργειών ή παραλείψεων της διοίκησης η κοίτη του χειμάρρου που διέτρεχε το βιότοπο είχε πλέον τσιμεντοποιηθεί).

4. Επειδή, με το από 17.4.2007 υπόμνημά του ενώπιον του παρόντος Συμβουλίου ο αιτών παραιτήθηκε από το πρώτο αίτημά του, όπως τούτο εκτίθεται στην προηγούμενη σκέψη. Κατά συνέπεια, η κρινόμενη αίτηση είναι εξεταστέα ως προς τα λοιπά αιτήματα.

5. Επειδή, στο άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος ορίζεται ότι: «Η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρμόδιο όργανο, όπως νόμος ορίζει. Νόμος ορίζει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης». Εξ άλλου, το άρθρο 50 του π.δ. 18/1989 «Κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας» (Α΄ 8) ορίζει στις παραγράφους 4 και 5 αυτού τα εξής: «4. Οι διοικητικές αρχές, σε εκτέλεση της υποχρέωσή τους κατά το άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος, πρέπει να συμμορφώνονται ανάλογα με κάθε περίπτωση, με θετική ενέργεια προς το περιεχόμενο της απόφασης του Συμβουλίου ή να απέχουν από κάθε ενέργεια που είναι αντίθετη προς όσα κρίθηκαν από αυτό… 5. Οι αποφάσεις της Ολομέλειας, ακυρωτικές και απορριπτικές, καθώς και των Τμημάτων, αποτελούν μεταξύ των διαδίκων δεδικασμένο που ισχύει και σε κάθε υπόθεση ή διαφορά ενώπιον δικαστικής ή άλλης αρχής, κατά την οποία προέχει το διοικητικής φύσεως ζήτημα που κρίθηκε από το Συμβούλιο». Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 1 του ν. 3068/2002 (Α΄ 274) που εκδόθηκε σε εκτέλεση της παρ. 5 του άρθρου 95 του Συντάγματος «Το Δημόσιο, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης και τα λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου έχουν υποχρέωση να συμμορφώνονται χωρίς καθυστέρηση προς τις δικαστικές αποφάσεις και να προβαίνουν σε όλες τις ενέργειες που επιβάλλονται για την εκπλήρωση της υποχρέωσης αυτής και για την εκτέλεση των αποφάσεων…». Τέλος, στις παραγράφους 1 και 3 του άρθρου 3 του ίδιου νόμου ορίζονται τα εξής: «1. Το αρμόδιο τριμελές συμβούλιο, εάν μετά από αίτηση του ενδιαφερομένου διαπιστώσει καθυστέρηση, παράλειψη ή άρνηση συμμόρφωσης ή πλημμελή συμμόρφωση προς τα κριθέντα με δικαστική απόφαση, καλεί την αρχή που υποχρεούται σε συμμόρφωση να εκθέσει μέσα σε ένα μήνα τις απόψεις της και να υποβάλει τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή της. Ακολούθως, αν μετά τη σχετική έρευνα, διαγνώσει ότι η καθυστέρηση, παράλειψη ή άρνηση συμμόρφωσης ή η πλημμελής συμμόρφωση προς τη δικαστική απόφαση είναι αδικαιολόγητη, καλεί την υπόχρεη προς συμμόρφωση αρχή να συμμορφωθεί προς την απόφαση μέσα σε εύλογη προθεσμία που το ίδιο ορίζει και η οποία δεν μπορεί να υπερβεί το τρίμηνο. Η προθεσμία αυτή, αν κατά την κρίση του συμβουλίου συντρέχει σπουδαίος λόγος, μπορεί να παραταθεί μία μόνο φορά. 2. … 3. Αν η αρχή που υποχρεούται σε συμμόρφωση δεν συμμορφωθεί προς την απόφαση μέσα στην ταχθείσα προθεσμία, το τριμελές συμβούλιο βεβαιώνει τη μη συμμόρφωση της διοίκησης προς τη δικαστική απόφαση και προσδιορίζει ένα χρηματικό ποσό που πρέπει να καταβληθεί στον ενδιαφερόμενο, ως κύρωση για τη μη συμμόρφωση της διοίκησης προς τη δικαστική απόφαση. Κριτήρια για τον καθορισμό του ποσού αυτού είναι η φύση και η σημασία της διαφοράς για την οποία εκδόθηκε η μη εκτελούμενη απόφαση, οι συνθήκες της μη συμμόρφωσης και οι συνέπειές της για το πρόσωπο του θιγομένου, η χρονική της διάρκεια και ο αποτρεπτικός χαρακτήρας της κύρωσης. Εάν μετά την επιβολή της χρηματικής κύρωσης η διοίκηση εξακολουθεί να μην συμμορφώνεται προς τη δικαστική απόφαση, μπορεί μετά από επανάληψη της οριζόμενης στο άρθρο αυτό διαδικασίας να επιβληθεί από το τριμελές συμβούλιο και νέα χρηματική κύρωση. 4. …». Κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων η υποχρέωση της διοίκησης προς συμμόρφωση σε ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας προσδιορίζεται κατά περιεχόμενο, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, από το διατακτικό της ακυρωτικής απόφασης σε συνδυασμό προς τις κρίσεις του Δικαστηρίου (αιτιολογικό) που στηρίζουν το διατακτικό. Δεν συνιστά όμως άρνηση ή παράλειψη συμμόρφωσης, κατά τις μνημονευθείσες διατάξεις του άρθρου 3 παρ. 1 και 3 του ν. 3068/2002, η μη έκδοση από τη διοίκηση νέας κανονιστικής πράξης σε αντικατάσταση άλλης, η οποία έχει διαφύγει τον ευθύ ακυρωτικό έλεγχο, έχει όμως κριθεί παρεμπιπτόντως ως μη νόμιμη με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Περαιτέρω, η ως άνω υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης, κατά τις διατάξεις του άρθρου 3 παρ. 1 και 3 του ν. 3068/2002, δεν περιλαμβάνει και την ειδικότερη υποχρέωσή της να μην χρησιμοποιεί την πιο πάνω κανονιστική πράξη - η οποία εξακολουθεί να αποτελεί υποστατή πολιτειακή πράξη - ως έρεισμα για την έκδοση όμοιων ή παρόμοιων προς την ακυρωθείσα ατομικών πράξεων που αφορούν τρίτα πρόσωπα, η νομιμότητα των οποίων μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο ιδιαίτερου ακυρωτικού ελέγχου. Τα ανωτέρω, βεβαίως, όχι μόνο δεν κωλύουν τη διοίκηση, πέραν της συμμόρφωσής της σε συγκεκριμένη ακυρωτική απόφαση, να εφαρμόσει, και στις περιπτώσεις αυτές, τη δοθείσα από το Συμβούλιο της Επικρατείας ερμηνεία, όσον αφορά τη νομιμότητα κανονιστικής πράξης που ελέγχθηκε παρεμπιπτόντως, αλλά, αντιθέτως, η ενέργεια αυτή βρίσκεται σε αρμονία προς τις αρχές της νομιμότητας και της χρηστής διοίκησης. Τέλος, δεν ανακύπτει, κατ’ αρχήν, υποχρέωση της διοίκησης να ανακαλέσει πράξεις όμοιου περιεχομένου προς δικαστικώς ακυρωθείσα ατομική πράξη, πλην εξαιρετικών περιπτώσεων, κατά τις οποίες συντρέχουν οι προϋποθέσεις που έχουν ταχθεί με τις 2176/2004 και 2177/2004 αποφάσεις της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας (ήτοι: ακύρωση με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ατομικής διοικητικής πράξης για το λόγο ότι έχει στηριχθεί σε διάταξη αντίθετη προς κανόνα δικαίου υπέρτερης τυπικής ισχύος ή σε κανονιστική πράξη της διοίκησης που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, όμοιου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, αίτηση για την ανάκλησή τους υποβαλλόμενη στη διοίκηση σε εύλογο χρόνο από τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον, εκτίμηση λόγων υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που έχουν κτηθεί καλοπίστως από την εφαρμογή της και του χρόνου που έχει διαρρεύσει από την έκδοσή της) (πρβ. 35/2007 απόφαση Τριμελούς Συμβουλίου).

6. Επειδή, εν προκειμένω, η 9468/4.12.1985 κανονιστική απόφαση του Νομάρχη Κυκλάδων δεν ακυρώθηκε με την 4220/2005 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας αλλά, παρεμπιπτόντως ελεγχόμενη, κρίθηκε ως μη νόμιμη. Περαιτέρω, σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, η ανάκληση εκδοθεισών οικοδομικών αδειών, έρεισμα των οποίων υπήρξε η ως άνω κανονιστική νομαρχιακή απόφαση, είναι δυνατή μόνον υπό τις μνημονευθείσες προϋποθέσεις που έχουν ταχθεί με τις 2176/2004 και 2177/2004 αποφάσεις της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, η ανάκληση δε αυτή ή η άρνησή της είναι δυνατόν να αποτελέσει αντικείμενο ιδιαίτερης ακυρωτικής δίκης. Υπό τα δεδομένα αυτά, δεν ανακύπτει ζήτημα συμμόρφωσης της διοίκησης, κατά την παρούσα διαδικασία, ως προς τα ανωτέρω υπό στοιχεία β΄ έως και δ΄ αιτήματα του αιτούντος που μνημονεύθηκαν στην τρίτη σκέψη.

7. Επειδή, κατόπιν των ανωτέρω, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί.

Δ ι ά τ α ύ τ α

Απορρίπτει την αίτηση.

Κρίθηκε και αποφασίσθηκε στην Αθήνα στις 18 Δεκεμβρίου 2008 και εκδόθηκε στις 23 Δεκεμβρίου 2009.

Ο Προεδρεύων Αντιπρόεδρος Η Γραμματέας

Π. Πικραμμένος Β. Ραφαηλάκη