ΣτΕ Ολ. 3920/2010

Περιβαλλοντική αδειοδότηση τουριστικού οικισμού κατά παράβαση κατευθύνσεων του οικείου Περιφερειακού Πλαισίου Χ.Σ.Α.Α. και χωρίς σχεδιασμό σε επίπεδο χρήσεων γης -.

Ακυρώθηκε Κ.Υ.Α. με την οποία εγκρίθηκαν περιβαλλοντικοί όροι για την ανάπτυξη εκτάσεως στην Κρήτη με χωροθέτηση τουριστικών συγκροτημάτων. Η πράξη ακυρώθηκε διότι αφενός δεν προηγήθηκε χωροταξικός σχεδιασμός δευτέρου επιπέδου αλλά έγινε απευθείας εφαρμογή διατάξεων και χρήση διαδικασιών του τρίτου σταδίου της ατομικής αδειοδοτήσεως και αφετέρου παραβιάστηκαν οι κατευθύνσεις του Περιφερειακού Πλαισίου Χ.Σ.Α.Α. Κρήτης (α΄ επιπέδου σχεδιασμός) που προβλέπουν για την περιοχή ήπια τουριστική εκμετάλλευση.

........... Το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι κατά την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης (5.2.2007) είχε εν πάση περιπτώσει ήδη εγκριθεί το Περιφερειακό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης της Κρήτης (Β' 1486/2003) και, συνεπώς, υπήρχε χωροταξικός σχεδιασμός της συγκεκριμένης Περιφέρειας, έχοντας προηγουμένως κρίνει ότι ο προηγούμενος χωροταξικός σχεδιασμός δεν συνιστά αναγκαία προϋπόθεση της πραγματοποίησης έργων οικονομικής ανάπτυξης, τα οποία συνεπάγονται σοβαρές επεμβάσεις στο περιβάλλον. Συγκεκριμένα, ούτε το Σύνταγμα και η κοινή νομοθεσία (ν. 2742/1999 και ν. 1650/1986), ούτε και το κοινοτικό δίκαιο, τάσσουν ως αναγκαία προϋπόθεση, για την ανάπτυξη οποιασδήποτε σημαντικής παραγωγικής δραστηριότητας, είτε γενικώς είτε ειδικώς στον τομέα του τουρισμού, η ανάπτυξη του οποίου, ως ζωτικής σημασίας για την εθνική οικονομία, συνιστά επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, την προηγούμενη ένταξή της σε χωροταξικό σχέδιο, γενικό, περιφερειακό ή ειδικό πλαίσιο χωροταξικού σχεδιασμού κατά τους ορισμούς του ν. 2742/1999, χωρίς τούτο, δηλαδή η έλλειψη προηγούμενου χωροταξικού σχεδιασμού, να συνιστά έλλειμμα ουσιαστικής προστασίας του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος. Ειδικότερα, κατά την πάγια νομολογία της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, το Σύνταγμα (άρθρα 24, 79 παρ. 8 και 106) δεν απαγορεύει την πραγματοποίηση σημαντικών έργων οικονομικής ανάπτυξης της Χώρας, εάν αυτά δεν έχουν προβλεφθεί σε χωροταξικό σχέδιο. Όπως, συγκεκριμένα, κρίθηκε με τις αποφάσεις της Ολομέλειας 4576/1977, 4498/1998 και 3478/2000, κατά το Σύνταγμα, και ειδικότερα τις ως άνω διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 1 και 2, με τις οποίες άλλωστε δεν τάσσεται προθεσμία στο νομοθέτη για την ολοκλήρωση του χωροταξικού σχεδιασμού της Χώρας, καθώς και των άρθρων του 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1, η πραγματοποίηση των πάσης φύσεως έργων οικονομικής ανάπτυξης, τα οποία συνεπάγονται σοβαρές επεμβάσεις στο περιβάλλον, όπως είναι η εκτέλεση έργων υποδομών, βιομηχανικών ή άλλων εγκαταστάσεων παραγωγικών δραστηριοτήτων, όπως είναι και οι τουριστικές, καθώς και η κατάρτιση και έγκριση των διαφόρων πολεοδομικών σχεδίων, ή άλλων σχεδίων χρήσεων γης, τα οποία, ως κατ' εξοχήν ρυθμίσεις που επιτρέπουν παντός είδους σημαντικές επεμβάσεις στο χώρο, πρέπει να εναρμονίζονται προς τις επιλογές ή τις κατευθύνσεις του χωροταξικού σχεδιασμού (βλ. άρθρο 9 του ν. 2742/1999), δεν προϋποθέτουν την προηγούμενη ένταξή τους σε χωροταξικό σχέδιο. Σε πλήρη αρμονία με την ανωτέρω νομολογία της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας (Σ.τ.Ε. 4576/1977 και 4498/1998), στην οποία προφανώς στηρίχθηκε ο κοινός νομοθέτης, ο ν. 2742/1999 ορίζει στο άρθρο 9 παρ. 1 εδάφιο δεύτερο ότι, έως την έγκριση των ανωτέρω πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού, χωρίς δηλαδή χρονικό περιορισμό, αφού αντίστοιχη χρονική δέσμευση δεν επιβάλλεται από το άρθρο 24 του Συντάγματος, η έγκριση των ρυθμιστικών σχεδίων, των γενικών πολεοδομικών σχεδίων και λοιπών σχεδίων χρήσεων γης, καθώς και η έκδοση άλλων κανονιστικών και «ατομικών πράξεων», με τις οποίες επιχειρείται ρύθμιση του χώρου, γίνεται μετά από συνεκτίμηση των διαθέσιμων στοιχείων του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού και ιδίως αυτών που απορρέουν από υφιστάμενες ή υπό εξέλιξη μελέτες χωροταξικού χαρακτήρα. Η ανωτέρω πάγια νομολογία επιβεβαιώνεται με τις μεταγενέστερες αποφάσεις 1569/2005, 705 και 2489/2006 της Ολομέλειας του Δικαστηρίου, με τις οποίες κρίνεται ότι, σύμφωνα με τις ως άνω συνταγματικές διατάξεις, «Ουσιώδης όρος για τη βιώσιμη ανάπτυξη είναι τα ολοκληρωμένα χωροταξικά σχέδια ..», γίνεται, όμως, δεκτό ότι έως την ολοκλήρωση της διαδικασίας εγκρίσεως των χωροταξικών σχεδίων είναι ανεκτός ο μερικός, χωρικός ή τομεακός σχεδιασμός και προγραμματισμός (όπως ο καθορισμός λατομικής περιοχής και ο καθορισμός ζώνης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων, κατά το άρθρο 24 του ν. 1650/1986). Εξ άλλου, ούτε το κοινοτικό δίκαιο, πρωτογενές (βλ. ιδίως άρθρα 2 και 174 πρώην 130Ρ της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση) και παράγωγο (Οδηγίες 85/337/ΕΟΚ και 2001/42/ΕΚ), τάσσουν γενικώς ως προϋπόθεση για την πραγματοποίηση έργων, δημόσιων ή ιδιωτικών, που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, τα έργα αυτά να είναι ήδη ενταγμένα σε χωροταξικό σχέδιο. Πάντως, όπως έκρινε περαιτέρω το Δικαστήριο, η επιβαλλόμενη, από το Σύνταγμα και τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος εξασφαλίζεται πλήρως, τόσο σε επίπεδο κανόνων εθνικού, όσο και σε επίπεδο κανόνων παράγωγου κοινοτικού δικαίου. Πρόκειται για τις γενικές ρυθμίσεις του ν. 1650/1986, όπως ισχύει, των Οδηγιών 85/337/ΕΟΚ και 2001/42/ΕΚ και των βάσει αυτών κανονιστικών διατάξεων, με τις οποίες, όπως έχει κριθεί από την Ολομέλεια (ΣτΕ 3478/2000, Ολ. σκ. 9, κ.άλ.), διασφαλίζεται η τήρηση της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης και, γενικότερα, των ορισμών του Συντάγματος και της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, με τους οποίους καθιερώνεται, επίσης, η αρχή της προληπτικής δράσης στον τομέα του περιβάλλοντος. Με βάση τις ρυθμίσεις αυτές (κοινοτικές και εθνικές) εκτελέσθηκαν από το 1990 και εφεξής όλα τα μεγάλα έργα της Χώρας, χωρίς να έχει προηγηθεί χωροταξικός σχεδιασμός είτε εθνικός, είτε περιφερειακός, ο οποίος ολοκληρώθηκε, με τη διαμόρφωση των σχετικών πολιτικών επιλογών του νομοθέτη, το έτος 2008, με την έγκριση από τη Βουλή του Γενικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης. Εξ άλλου, δεν είναι βεβαίως νοητό να θεωρηθεί ότι η τήρηση των κανόνων του πρωτογενούς και του παράγωγου κοινοτικού δικαίου, που δεν επιβάλλουν γενικώς την προηγούμενη ένταξη σε χωροταξικό σχέδιο έργου, που ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ως προϋπόθεση για την πραγματοποίησή του, δεν διασφαλίζει πλήρη και αποτελεσματική για το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον προστασία. Ακολούθως, το Δικαστήριο έκρινε, ερμηνεύοντας, σε συνδυασμό με τις επιταγές του άρθρου 24 του Συντάγματος και μεταξύ τους, τις οικείες διατάξεις του ν. 2742/1999 για τον χωροταξικό σχεδιασμό (άρθρα 2 παρ. 1 και 2, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 και 18 παρ. 5), του ν. 2508/1997 για τον πολεοδομικό σχεδιασμό (άρθρα 1 παρ. 3, 4 παρ. 3, 24 και 5), του ν. 3010/2002 για την προστασία του περιβάλλοντος (άρθρα 3 παρ. 1 και 2, 4 παρ. 1 εδ. α΄ και δ΄, παρ. 6 εδ. β΄ και στ΄ και 6) και της Κ.Υ.Α. ΗΠ 15393/2332/5.8.2002, της Κ.Υ.Α. 107017/28.8.2006, με την οποία μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο η Οδηγία 2001/42/ΕΚ (άρθρο 10 παρ. 4), όπως και των διατάξεων του άρθρου 4 παρ. 6 του ν. 1650/1986, πριν την αντικατάστασή τους από το ν. 3010/2002 και πριν τη συμπλήρωσή τους με τις μη εφαρμοστέες, ως κριθείσες αντισυνταγματικές (Σ.τ.Ε. Ολ. 2489/2006), διατάξεις των άρθρων 18 του ν. 2732/1999 και 18 παρ. 4 του ν. 2742/1999 και του άρθρου 4 της προϊσχύσασας Κ.Υ.Α. 69269/5387/24.10.1990, ότι η πραγματοποίηση έργων ανάπτυξης παραγωγικών και επιχειρηματικών δραστηριοτήτων είναι επιτρεπτή μόνον σε περιοχές, οι οποίες εκ των προτέρων και με βάση νόμιμα κριτήρια έχουν καθορισθεί ως περιοχές, προοριζόμενες για την ανάπτυξη των εν λόγω συγκεκριμένων δραστηριοτήτων. Τούτο ισχύει, ιδίως, προκειμένου περί σύνθετων και ειδικών έργων μεγάλης κλίμακας, τα οποία, λόγω της φύσεως των εγκαταστάσεων και του είδους και της εντάσεως της λειτουργίας τους, έχουν σημαντικές και μη αναστρέψιμες επιπτώσεις στο φυσικό, πολιτιστικό και οικιστικό περιβάλλον της αντίστοιχης περιοχής. Ο καθορισμός των ανωτέρω περιοχών πρέπει να γίνεται με την έγκριση των νομίμως προβλεπομένων, κατά περίπτωση, σχεδίων χωρικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, όπως είναι, ιδίως, τα Γ.Π.Σ., τα Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π., οι Ζ.Ο.Ε., οι ΠΕ.Ρ.ΠΟ., οι Π.Ο.Α.Π.Δ., οι Π.Ο.Τ.Α., οι Π.ΕΧ.Π. κ.λπ. Μετά δε την έγκριση των Περιφερειακών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (Π.Π.Χ.Σ.Α.Α.), τα οποία, κατά ρητή πρόβλεψη του ν. 2742/1999 (άρθρο 18 παρ. 5), έχουν εγκριθεί κατά την πρώτη εφαρμογή του, χωρίς την ύπαρξη εγκεκριμένου Γενικού Χωροταξικού Πλαισίου, τα ανωτέρω σχέδια, με τα οποία προβλέπονται οι επιτρεπόμενες ανά περιοχή χρήσεις γης και οι λοιποί όροι, δια των οποίων καθίσταται κατάλληλη περιοχή για την υποδοχή συγκεκριμένων δραστηριοτήτων, πρέπει να εκπονούνται εντός του πλαισίου του οικείου Π.Π.Χ.Σ.Α.Α. και να είναι σύμφωνα με τις κατευθύνσεις και προτάσεις αυτού, κατά τρόπο ώστε να διασφαλίζεται, μέσω της βαθμιαίας εξειδίκευσης των ως άνω προβλεπομένων κριτηρίων στα διαδοχικά στάδια του χωροταξικού σχεδιασμού, η τήρηση των γενικών επιλογών του, αλλά και να επιτυγχάνεται η συνεκτική διαχείριση του χώρου με τη λειτουργική ολοκλήρωση των χωροταξικών πλαισίων, ώστε η ανάπτυξη που επιδιώκεται με την πραγμάτωση παραγωγικής δραστηριότητας να παραμένει στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Κατά συνέπεια, δεν είναι νόμιμη η έκδοση διοικητικών πράξεων, με τις οποίες καθορίζεται θέση συγκεκριμένης παραγωγικής δραστηριότητας κατά παράλειψη του προσήκοντος επιπέδου χωροταξικού ή πολεοδομικού σχεδιασμού, πριν δηλαδή εγκριθεί για την περιοχή το προβλεπόμενο από την κείμενη νομοθεσία οικείο σχέδιο χρήσεων γης. Τούτο δε ανεξαρτήτως των εφαρμοζομένων επί μέρους μεγεθών και χαρακτηριστικών του έργου, ως και του εύρους, της πληρότητας και της επιστημονικής επάρκειας των μελετών περιβαλλοντικών επιπτώσεων που συνοδεύουν τη σημειακή αυτή χωροθέτηση, διότι αυτές εκπονούνται και αφορούν στο τελικό επίπεδο εφαρμογής, δηλαδή πραγματώσεως του έργου και δεν δύνανται να υποκαταστήσουν το τυχόν ελλείπον ενδιάμεσο και κρίσιμο, κατά τα ανωτέρω, στάδιο χωροταξικού σχεδιασμού. Το Δικαστήριο δέχθηκε, περαιτέρω, ότι με την Τ/3522/9.7.1998 (Β΄ 822) κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., η οποία εκδόθηκε δυνάμει της παρ. 3 του άρθρου 29 του ν. 2545/1997 και με την οποία εγκρίθηκε η 500309/22.4.1998 απόφαση του Γενικού Γραμματέα του ΕΟΤ, με τίτλο «Γενικές κατευθύνσεις τουριστικής πολιτικής για τη δημιουργία Περιοχών Ολοκληρωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης» ορίζονται, στην πραγματικότητα, οι προδιαγραφές των Π.Ο.Τ.Α., ως προς την χάραξη της τουριστικής πολιτικής, καθώς και (ομοφώνως) ότι, όπως συνάγεται από τις γενικές και ειδικές κατευθύνσεις, καθώς και προτάσεις του Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης της Κρήτης, σε συνδυασμό με τις αντίστοιχες, κατά περίπτωση, διαγραμμίσεις και απεικονίσεις των οικείων χαρτών, η ευρύτερη περιοχή, στην οποία σχεδιάζεται ν' αναπτυχθεί το επίδικο έργο (ανατολική ακτή, από Σητεία, βόρεια, έως ʼμπελο, νότια), προτείνεται μεν ως περιοχή, στην οποία δύναται, κατ' αρχήν, ν' αναζητηθούν εκτάσεις, προσφερόμενες προς ήπια τουριστική ανάπτυξη, όπου αυτό κριθεί απόλυτα αναγκαίο, εν όψει όμως της διαπιστωμένης φέρουσας ικανότητας φυσικού και πολιτιστικού κεφαλαίου της ζώνης αυτής, η εν λόγω περιοχή δεν προτείνεται, πάντως, να αναπτυχθεί μέσω Π.Ο.Α.Δ.Π ή Π.Ε.Χ.Π ή σχεδίων αντίστοιχης προς τις Π.Ο.Α.Δ.Π στοχεύσεως. Τούτο δε διότι οι σχετικές κατευθύνσεις και ειδικότερες προτάσεις περιορίζονται στις βόρειες και νότιες ακτές της Κρήτης, που είναι ανεπτυγμένες τουριστικά και όπου για την ποιοτική αναβάθμιση ή την πρόβλεψη νέων τουριστικών εγκαταστάσεων προτείνεται, συγκεκριμένα, ως μέσο εφαρμογής τούτων, η ενεργοποίηση του άρθρου 29 ν. 2545/1997 (Π.Ο.Τ.Α). Αντίθετα, απουσιάζουν αντίστοιχες προτάσεις (δηλαδή έγκριση Π.Ο.Α.Δ.Π, Π.Ο.Τ.Α) για το ανατολικό τμήμα του νησιού και, ειδικότερα, για τη ζώνη όπου αναπτύσσεται το επίδικο έργο, όπως, άλλωστε, απουσιάζουν αντίστοιχες κατευθύνσεις και προτάσεις για το δυτικό τμήμα. Εν τέλει, το Δικαστήριο, αφού έλαβε υπόψη το μέγεθος και τα χαρακτηριστικά του επίμαχου έργου, την περιβαλλοντική ευαισθησία της περιοχής χωροθετήσεώς του (εντός των ορίων Τόπου Κοινοτικής Σημασίας της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, του οποίου καταλαμβάνει το 19% της επιφανείας, Ζώνης Ειδικής Προστασίας της Οδηγίας 79/407/ΕΟΚ, της οποίας καταλαμβάνει το 52% της επιφανείας, σε απόσταση 1.500 μ. από το κηρυγμένο ως αισθητικό δάσος φοινικόδασος του Βάι, που αποτελεί το δεσπόζον προστατευτέο στοιχείο της περιοχής Natura), τις προβλέψεις της εκπονηθείσας για τον Τ.Κ.Σ. Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης και του Ειδικού Διαχειριστικού Σχεδίου, τις κατευθύνσεις και προτάσεις των σχεδίων (εγκεκριμένων: Π.Π.Χ.Σ.Α.Α. Κρήτης και μη: υπό εκπόνηση Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. του Δήμου Ιτάνου και υπό κατάρτιση Ειδικό Πλαίσιο για τον Τουρισμό) που ελήφθησαν υπόψη από τη Διοίκηση κατά την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης, καθώς και τις διατάξεις περί εκτός σχεδίου δομήσεως (π.δ. από 20.1.1988 και από 30.6.1991, για τη δόμηση των εκτός ρυμοτομικών σχεδίων και εκτός οικισμών γηπέδων και για την ανέγερση τουριστικών εγκαταστάσεων εκτός σχεδίων πόλεως και εκτός ορίων οικισμών, μεταξύ άλλων, της νήσου Κρήτης, αντιστοίχως) κατ’ επίκληση των οποίων εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη, έκρινε, κατά πλειοψηφία, κατ; αποδοχή σχετικών λόγων ακυρώσεως, ότι η πράξη αυτή είναι ακυρωτέα ως μη νόμιμη, με τις εξής ειδικότερες σκέψεις: Τα επίμαχα έργα (εγκαταστάσεις και υποδομές) αποτελούν ένα σύνθετο έργο μεγάλης κλίμακας, το οποίο έχει το χαρακτήρα τουριστικού οικισμού με ιδία συνοχή και οργάνωση, που αποσκοπεί στην ολοκληρωμένη τουριστική ανάπτυξη της περιοχής, καθιστώντας αυτήν ολοκληρωμένο τουριστικό προορισμό, με την πραγμάτωση μεγάλου επενδυτικού σχεδίου και με τα ειδικότερα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που προβλέπονται από το θεσμό των Π.Ο.Τ.Α. και τις διατάξεις του τουριστικού νόμου. Με την προσβαλλόμενη απόφαση εγκρίνονται περιβαλλοντικοί όροι για το ως άνω περιγραφόμενο σύστημα έργων και δραστηριοτήτων που αποτελεί το τρίτο και τελικό στάδιο εξειδίκευσης του χωροταξικού σχεδιασμού και ανήκει, ως εκ τούτου, στο επίπεδο εφαρμογής αυτού, το οποίο οφείλει να ερείδεται σε χωροταξικό σχεδιασμό δευτέρου (κατωτέρου) επιπέδου, είτε γενικού (Γ.Π.Σ., Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. κ.λπ.) είτε, εάν αυτός ελλείπει, εξιδιασμένου (Π.Ο.Α.Π.Δ., Π.Ο.Τ.Α. κ.λπ.). Οι ως άνω δε μηχανισμοί εφαρμογής οφείλουν να κινούνται εντός των πλαισίων των εγκεκριμένων χωροταξικών σχεδίων, τα οποία αποτελούν τα μέσα χωροταξικού σχεδιασμού πρώτου επιπέδου να τηρούν δε τους όρους και περιορισμούς που περιλαμβάνονται στις κατευθύνσεις και προτάσεις αυτών, εξειδικεύοντας και εφαρμόζοντάς τους, μέσω προβλέψεως κυρίως συγκεκριμένων χρήσεων γης και συναφών όρων ρυθμίσεως του χώρου κατά περιοχή. Στην προκείμενη περίπτωση όμως το εγκεκριμένο Περιφερειακό Πλαίσιο Κρήτης περιέχει συγκεκριμένες ειδικές κατευθύνσεις και προτάσεις για την επίμαχη περιοχή, οι οποίες επιβάλλουν τη χωροταξική της μεταχείριση ως φυσικού και πολιτιστικού κεφαλαίου, αλλά και ως παράκτιου χώρου, με προσεκτικό σχεδιασμό της μείζονος χωρικής ενότητας και κύρια κατεύθυνσή του την προστασία και ανάδειξη της κληρονομιάς, με εξαίρεση ήπιες τουριστικές χρήσεις, όπου αυτό κρίνεται απολύτως αναγκαίο. Οι ειδικές αυτές κατευθύνσεις χρήζουν εξειδίκευσης από κατάλληλες χωροταξικές ρυθμίσεις του δευτέρου επιπέδου χωροταξικού σχεδιασμού, η θέσπιση των οποίων προϋποθέτει ειδική και τεκμηριωμένη έρευνα, προκειμένου να διαπιστωθεί ότι υφίσταται σχετική ανάγκη και να προσδιορισθεί ο βέλτιστος τρόπος ικανοποιήσεώς της, με πρόβλεψη των ανεκτών, ενόψει των συνθηκών της περιοχής, χρήσεων γης, καθώς και των λοιπών αναγκαίων όρων και περιορισμών (έντασης χρήσεων, προστατευτικών μέτρων κ.λπ.), ώστε να πραγματωθούν οι κατευθύνσεις και προτάσεις του Περιφερειακού Πλαισίου. Οι υποχρεωτικές αυτές ρυθμίσεις του κατώτερου χωροταξικού σχεδιασμού, ως εκ της φύσεώς τους και του ειδικού προστατευτικού σκοπού, τον οποίον οφείλουν να υπηρετούν, θέτουν εκποδών την εφαρμογή, στην επίμαχη περιοχή, των γενικών και παγίων διατάξεων περί εκτός σχεδίου δόμησης, η οποία, ούτως ή άλλως, αφορά μεμονωμένη δόμηση κύριων μόνον ξενοδοχειακών καταλυμάτων (άρθρο 173 Κ.Β.Π.Ν.), όχι δε συνδυασμένες χρήσεις, οι οποίες απαιτούν χωροταξικό σχεδιασμό σε διαδοχικά επίπεδα εφαρμογής. Όμως οι αναγκαίες αυτές ρυθμίσεις, οι οποίες οφείλουν να εξειδικεύουν τα ληπτέα μέτρα προστασίας και ανάδειξης του φυσικού και πολιτιστικού κεφαλαίου της περιοχής και τις προδιαγραφές της επιτρεπόμενης τουριστικής ανάπτυξης, αποτελώντας, έτσι, το αναγκαίο νόμιμο έρεισμα για την έκδοση ατομικών πράξεων περιβαλλοντικής ή άλλης αδειοδοτήσεως, δεν έχουν θεσπισθεί εν προκειμένω. Σε κάθε περίπτωση δε οι ρυθμίσεις αυτές δεν θα μπορούσαν να επιτρέπουν την ολοκληρωμένη τουριστική ανάπτυξη της περιοχής τύπου Π.Ο.Τ.Α. Τούτο δε διότι, η τελευταία αποτελεί σύνθετο έργο που δημιουργείται εξαρχής, ώστε να συνιστά πλήρες και αυτόνομο τουριστικό συγκρότημα και συνεπάγεται εκτεταμένες επεμβάσεις σε εκτός σχεδίου εκτενείς, ενιαίες και αξιόλογες περιβαλλοντικά περιοχές, πραγματοποιούμενο με το συνδυασμό χρήσεων γης Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων, αντίστοιχων με τις επιμέρους εγκαταστάσεις και υποδομές που το συναποτελούν (ξενοδοχεία, παραθεριστικές κατοικίες, δυνάμενες, περαιτέρω, να πωλούνται ή να εκμισθώνονται μακροχρονίως, συνεδριακά κέντρα, γήπεδα γκόλφ, εμπορικά κέντρα και καταστήματα, εμπορικά εκθεσιακά κέντρα, κέντρα εστίασης και αναψυχής κ.λπ.). Τέτοιας μορφής τουριστική ανάπτυξη όμως, ούτε ήπια είναι, ούτε περιλαμβάνεται στις κατευθύνσεις και προτάσεις του Περιφερειακού Πλαισίου Κρήτης, το οποίο, προτείνοντας Π.Ο.Τ.Α. για την ποιοτική αναβάθμιση των τουριστικών παράκτιων περιοχών της βόρειας και νότιας ακτής του νησιού, αποκλείει τη μορφή αυτή εντατικής τουριστικής εκμετάλλευσης της ανατολικής παράκτιας και ευαίσθητης περιβαλλοντικά ενότητας, όπου χωροθετείται το επίμαχο έργο. Τούτο δε διότι η εν λόγω μορφή τουριστικής ανάπτυξης συνεπάγεται οικιστική ενεργοποίηση άθικτων εκτός σχεδίου εκτάσεων, οι οποίες, ανεξαρτήτως του ποσοστού δομήσεως και εκμεταλλεύσεώς τους έναντι της συνολικής ευρύτερης περιοχής και εκτός των υποδομών που πρέπει να αποκτήσουν το πρώτον προς το σκοπό αυτόν, καθίστανται, επί μονίμου βάσεως, υποδοχείς μεγάλου αριθμού ανθρώπων που θα διαμένουν, διακινούνται, εργάζονται και χρησιμοποιούν αυτές. Με τα δεδομένα αυτά, η προσβαλλόμενη πράξη, με την οποία αποφασίζεται και επιτρέπεται, καθ' υποκατάσταση του δευτέρου επιπέδου χωροταξικού σχεδιασμού και κατά παράβαση, πάντως, των κατευθύνσεων και προτάσεων του Π.Π.Σ.Χ.Α.Α. (α΄ επιπέδου), η πραγματοποίηση του επίμαχου έργου με απευθείας εφαρμογή των διατάξεων και χρήση των διαδικασιών της περιβαλλοντικής αδειοδοτήσεώς του, που εντάσσονται στο τρίτο και τελευταίο στάδιο της ατομικής αδειοδοτήσεως, στη φάση της πραγματώσεώς του, είναι μη νόμιμη. Η διττή αυτή πλημμέλεια δεν δύναται να θεραπευθεί, προσδίδοντας νόμιμο έρεισμα στην προσβαλλόμενη πράξη, με τη συνεκτίμηση των κατευθύνσεων του, υπό εκπόνηση, Ειδικού Πλαισίου για τον Τουρισμό, στην οποία προέβη η Διοίκηση, με την έννοια ότι οι κατευθύνσεις αυτές δύνανται να τροποποιούν, ερμηνεύουν ή συμπληρώνουν τις αντίθετες κατευθύνσεις και προτάσεις του εγκεκριμένου Περιφερειακού Πλαισίου. Διότι, πέραν του γεγονότος ότι το Ειδικό Πλαίσιο για τον Τουρισμό δεν ήταν, κατά το κρίσιμο χρονικό διάστημα, εγκεκριμένο, πάντως, οι επιλογές και κατευθύνσεις του Ειδικού Πλαισίου τούτου λαμβάνονται κατά νόμο υπόψη και εφαρμόζονται (προκειμένου να εναρμονισθούν προς αυτές τα κατωτέρου επιπέδου σχέδια χωρικού σχεδιασμού) μόνον όταν ελλείπουν τα Περιφερειακά Πλαίσια, όχι δε αντιστρόφως, όπως συμβαίνει εν προκειμένω (άρθρο 9 παρ. 1 ν. 2742/1999). Εξ άλλου, οι θετικές, σχετικά με το επίμαχο έργο, προβλέψεις του υπό εκπόνηση Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. του Δήμου Ιτάνου δεν μπορούν να παράσχουν νόμιμο έρεισμα στην προσβαλλόμενη πράξη, προεχόντως διότι το σχέδιο αυτό δεν έχει εγκριθεί, ώστε να αποκτήσει νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα, ευρισκόμενο δε στο στάδιο της μελέτης, αποτελεί σύνολο συμπερασμάτων και προτάσεων, που είναι άδηλο αν και υπό ποιό τελικώς κανονιστικό περιεχόμενο θα εγκριθούν. Τέλος, οι πλημμέλειες που καθιστούν την προσβαλλομένη πράξη μη νόμιμη, αναγόμενες σε έλλειψη προαπαιτούμενων νομίμων προϋποθέσεων, που έπρεπε να συντρέχουν για την έκδοσή της, δεν είναι θεραπεύσιμες μέσω των συγκεκριμένων χαρακτηριστικών που προσδίδουν στο έργο οι περιβαλλοντικές μελέτες, στις οποίες βασίσθηκε η εν λόγω ατομική αδειοδότησή του στο τελευταίο στάδιο εφαρμογής (ολοκληρωμένος σχεδιασμός της περιοχής, με πραγματοποίηση ήπιων μεγεθών σε συνδυασμό με θετικές επιπτώσεις στην προστασία του φυσικού και πολιτιστικού κεφαλαίου και την εθνική οικονομία, μέτρα διαχείρισης της περιοχής ελέγχου του φορέως κ.λπ.). Τούτο δε διότι, οι μελέτες αυτές αφορούν στο τελευταίο επίπεδο πραγματώσεως του έργου και, συνεπώς, δεν δύνανται να υποκαταστήσουν το ελλείπον και κρίσιμο στάδιο του κατώτερου χωρικού σχεδιασμού, δια του οποίου και μόνο εξειδικεύονται επιτρεπτώς, από πλευράς επιτρεπομένων χρήσεων γης και λοιπών συναφών παραμέτρων, οι κατευθύνσεις και προτάσεις του Περιφερειακού Πλαισίου για τη συγκεκριμένη περιοχή. Με τις σκέψεις αυτές, το Δικαστήριο απέρριψε ως αβάσιμους ισχυρισμούς των παρεμβαινόντων, σύμφωνα με τους οποίους το επίμαχο έργο πραγματούται σύμφωνα με τις κατευθύνσεις του Περιφερειακού Πλαισίου (σε συνδυασμό και με τα λοιπά υπό εκπόνηση σχέδια), που προβλέπει τη τουριστική χρήση (γενικώς) για τη περιοχή, πραγματώνοντας, περαιτέρω, τις επιλογές του για ήπια τουριστική ανάπτυξη, όπου είναι αναγκαίο, μέσω των περιβαλλοντικών και λοιπών επιστημονικών μελετών που εκπονήθηκαν και του σχεδιασμού του έργου, που προβλέπει ήπια μεγέθη, εντοπισμένη μικρής κλίμακας δόμηση και άλλους όρους και περιορισμούς δόμησης που είναι ηπιότεροι απ' αυτούς που επιτρέπονται από τις εφαρμοστέες, κατά την αντίληψη των παρεμβαινόντων, διατάξεις της εκτός σχεδίου δόμησης.