ΣτΕ

ΣτΕ.Ολ 229/2014

Φαρμακεία - ’δεια ιδρύσεως φαρμακείου - Πληθυσμιακά κριτήρια - Συνταγματικότητα ρύθμισης -.

Η θέσπιση με το άρθρο 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006, με το οποίο αντικαταστάθηκε το άρθρο 2 του ν. 1963/1991, πληθυσμιακών κριτηρίων για την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου, που συνιστά περιορισμό της ελευθερίας των εχόντων άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του φαρμακοποιού να ασκήσουν το ελεύθερο αυτό επάγγελμα, δεν αντίκειται στο άρθρο 5 παρ. 1 Συντ., ούτε στην κατοχυρούμενη από το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ΄ Συντ. αρχή της αναλογικότητας.

Αριθμός 229/2014

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ

ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 11 Ιουνίου 2013, με την εξής σύνθεση: Σωτ. Ρίζος, Αντιπρόεδρος, Προεδρεύων, σε αναπλήρωση του Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας, που είχε κώλυμα, Ν. Μαρκουλάκης, Μ. Καραμανώφ, Ιω. Μαντζουράνης, Αικ. Χριστοφορίδου, Α.-Γ. Βώρος, Γ. Ποταμιάς, Μ. Γκορτζολίδου, Ε. Νίκα, Ευθ. Αντωνόπουλος, Π. Καρλή, Αντ. Ντέμσιας, Φ. Ντζίμας, Σπ. Χρυσικοπούλου, Μ. Σταματελάτου, Μ. Παπαδοπούλου, Β. Αραβαντινός, Δ. Κυριλλόπουλος, ’. Καλογεροπούλου, Β. Ραφτοπούλου, Θ. Αραβάνης, Κ. Πισπιρίγκος, Δ. Μακρής, Τ. Κόμβου, Β. Αναγνωστοπούλου - Σαρρή, Π. Μπραΐμη, Π. Χαμάκος, Σύμβουλοι, Χρ. Ντουχάνης, Φρ. Γιαννακού, Μ. Σταματοπούλου, Πάρεδροι. Από τους ανωτέρω οι Σύμβουλοι ’. Καλογεροπούλου και Π. Μπραΐμη καθώς και η Πάρεδρος Μ. Σταματοπούλου μετέχουν ως αναπληρωματικά μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 2 του ν. 3719/2008. Γραμματέας η Μ. Παπασαράντη.

Για να δικάσει την από 19 Δεκεμβρίου 2007 αίτηση:

της ..., κατοίκου Βέροιας (...), η οποία δεν παρέστη, αλλά ο δικηγόρος που υπογράφει την αίτηση νομιμοποιήθηκε στην πρώτη επ ακροατηρίου συζήτηση,

κατά της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας (Περιφερειακή Ενότητα Ημαθίας), η οποία δεν παρέστη,

και κατά των παρεμβαινόντων: 1) Φαρμακευτικού Συλλόγου Ημαθίας, που εδρεύει στη Βέροια και 2) Πανελλήνιου Φαρμακευτικού Συλλόγου, που εδρεύει στην Αθήνα (Πειραιώς 134 και Αγαθημέρου), οι οποίοι παρέστησαν με το δικηγόρο Απόστολο Παπακωνσταντίνου, που τον διόρισαν με πληρεξούσιο.

Η πιο πάνω αίτηση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της υπ αριθμ. 2530/2011 αποφάσεως του Δ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου να επιλύσει η Ολομέλεια το ζήτημα που αναφέρεται στην απόφαση.

Με την αίτηση αυτή η αιτούσα επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ αριθμ. οικ.8673/10.12.2007 απόφαση του Νομάρχη Ημαθίας και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της παραπεμπτικής αποφάσεως, η οποία επέχει θέση εισηγήσεως, από τον εισηγητή Σύμβουλο Δ. Κυριλλόπουλο.

Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο των παρεμβαινόντων Συλλόγων, ο οποίος ζήτησε την απόρριψη της υπό κρίση αιτήσεως.

Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι

Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α

Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο

1. Επειδή, για την άσκηση της κρινομένης αιτήσεως έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (υπ αριθ. 869366, 1976477/2007 ειδικά έντυπα παραβόλου).

2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της υπ αριθ. 8673/10.12.2007 πράξεως του Νομάρχη Ημαθίας. Με την πράξη αυτή, η οποία εκδόθηκε κατ επίκληση της διατάξεως του άρθρου 2 του ν. 1963/1991, όπως αντικαταστάθηκε με τη διάταξη του άρθρου 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006, με την οποία θεσπίσθηκαν πληθυσμιακά κριτήρια για την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου, ανεκλήθη η υπ αριθ. 7885/14.11.2007 πράξη του ίδιου ως άνω Νομάρχη, με την οποία είχε χορηγηθεί στην αιτούσα άδεια ιδρύσεως φαρμακείου στο Δήμο Βέροιας.

3. Επειδή, η υπόθεση εισάγεται στην Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας κατόπιν της υπ αριθ. 2530/2011 αποφάσεως του Δ΄ Τμήματος του Δικαστηρίου. Με την απόφαση αυτή έγινε δεκτό ότι η κρινόμενη αίτηση ασκείται παραδεκτώς κατά της ανωτέρω προσβαλλομένης πράξεως, παρά το γεγονός ότι η αιτούσα δεν άσκησε κατ αυτής την προβλεπόμενη από το άρθρο 10 παρ. 4 του ν. 1963/1991 (Α΄ 138) προσφυγή ενώπιον του Υπουργού Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, η οποία έχει τον χαρακτήρα της ενδικοφανούς προσφυγής του άρθρου 45 παρ. 2 του π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8), καθόσον από τα στοιχεία του φακέλου δεν προέκυπτε ότι η Διοίκηση είχε ενημερώσει την αιτούσα, όπως όφειλε, είτε με την ίδια την υποκείμενη στην εν λόγω ενδικοφανή προσφυγή νομαρχιακή πράξη, είτε με το έγγραφο κοινοποιήσεως αυτής, ότι κατά της πράξεως αυτής προβλέπεται η ανωτέρω ενδικοφανής προσφυγή, καθώς και για την προθεσμία ασκήσεώς της και τις συνέπειες από την παράλειψη ασκήσεώς της. Περαιτέρω, με την ίδια απόφαση παρεπέμφθη στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου προς επίλυση το ζήτημα της συμφωνίας ή μη προς το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος των διατάξεων του άρθρου 2 του ν. 1963/1991, όπως ισχύουν μετά την αντικατάστασή τους με τις διατάξεις του άρθρου 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006, με τις οποίες προβλέπεται πληθυσμιακό κριτήριο για την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου.

4. Επειδή, παραδεκτώς παρεμβαίνουν στη δίκη το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου με την επωνυμία «Πανελλήνιος Φαρμακευτικός Σύλλογος» και το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου με την επωνυμία «Φαρμακευτικός Σύλλογος Ημαθίας», στους σκοπούς των οποίων ανήκει, μεταξύ άλλων, η μέριμνα για την πιστή εφαρμογή της φαρμακευτικής νομοθεσίας (άρθρα 52 περ. 1 και 7 αντιστοίχως του ν. 3601/1928 «περί συστάσεως φαρμακευτικών συλλόγων» ΦΕΚ Α΄ 119).

5. Επειδή, η εκτέλεση της προσβαλλομένης πράξεως ανεστάλη με την από 20.2.2007 προσωρινή διαταγή του Προέδρου του Δ΄ Τμήματος του Δικαστηρίου. Κατόπιν τούτου εκδόθηκε η υπ αριθ. 4391/12.6.2008 πράξη του Νομάρχη Ημαθίας, με την οποία εγκρίθηκε η λειτουργία φαρμακείου στο Δήμο Βέροιας επ ονόματι της αιτούσας. Η έκδοση, όμως, της νεωτέρας αυτής πράξεως δεν ασκεί επιρροή στο αντικείμενο της δίκης, εφόσον στο προοίμιό της αναφέρεται η κατά τα ανωτέρω προσωρινή διαταγή του Προέδρου του Δ΄ Τμήματος του Δικαστηρίου και, συνεπώς, η χορηγηθείσα στην αιτούσα άδεια λειτουργίας φαρμακείου στο Δήμο Βέροιας ισχύει έως τη δημοσίευση οριστικής αποφάσεως του Δικαστηρίου επί της κρινομένης αιτήσεως ακυρώσεως.

6. Επειδή, κατά τα αναλυτικώς κατωτέρω εκτεθησόμενα, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006, στους δήμους και τα δημοτικά ή κοινοτικά διαμερίσματα με πληθυσμό μέχρι 1.500 κατοίκους επιτρέπεται η χορήγηση μίας άδειας ιδρύσεως φαρμακείου, ενώ στους δήμους και τα δημοτικά ή κοινοτικά διαμερίσματα με πληθυσμό 1.501 και άνω κατοίκους απαιτείται αναλογία 1.500 κατοίκων για την χορήγηση άδειας ιδρύσεως φαρμακείου. Μετά τη συζήτηση της κρινομένης υποθέσεως στο Δ΄ Τμήμα του Δικαστηρίου, επί της οποίας εκδόθηκε η προαναφερθείσα υπ αριθ. 2530/2011 παραπεμπτική απόφαση, και πριν από τη συζήτηση της υποθέσεως στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, ετέθη σε ισχύ ο ν. 3918/2011 (Α΄ 31/2.3.2011), με το άρθρο 36 παρ. 3 του οποίου, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 70 παρ. 1 του ν. 3984/2011 (Α΄ 150/27.6.2011), καθορίσθηκε αναλογία ενός φαρμακείου ανά 1.000 κατοίκους, κατ αρχήν σε επίπεδο τοπικών κοινοτήτων και, όπου αυτές δεν υπάρχουν, σε επίπεδο δημοτικών κοινοτήτων ή δημοτικών ενοτήτων και, όπου δεν υπάρχουν τοπικές ή δημοτικές κοινότητες, ούτε δημοτικές ενότητες, σε επίπεδο δήμων, σύμφωνα με το άρθρο 2 του ν. 3852/2010, ενώ σε τοπικές ή δημοτικές κοινότητες με πληθυσμό έως 1.000 κατοίκων επιτρέπεται η χορήγηση μίας αδείας ιδρύσεως φαρμακείου. Εξ άλλου, ναι μεν με το άρθρο 2 του ν. 3919/2011 (Α΄ 32), κατηργήθησαν οι προβλεπόμενοι στη νομοθεσία περιορισμοί που αφορούν στην πρόσβαση και την άσκηση επαγγελμάτων, πλην όμως στο άρθρο 9 παρ. 2 του ανωτέρω νόμου ρητώς ορίσθηκε ότι οι διατάξεις του νόμου αυτού δεν εφαρμόζονται για τις επαγγελματικές δραστηριότητες, μεταξύ άλλων, και των φαρμακοποιών. Με τα ανωτέρω δεδομένα, εφόσον με τη νεώτερη διάταξη του άρθρου 36 παρ. 3 του ν. 3918/2011, η οποία είναι ληπτέα υπ όψη για τη διάγνωση της υποθέσεως, διετηρήθη το θεσπισθέν με το άρθρο 2 του ν. 1963/1991, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006, πληθυσμιακό κριτήριο για την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου, μεταβληθέντος απλώς του αριθμού των κατοίκων του οργανισμού τοπικής αυτοδιοικήσεως, ο οποίος λαμβάνεται υπ όψη για την χορήγηση της αδείας αυτής, από τα στοιχεία δε του φακέλου της υποθέσεως δεν προκύπτει ότι έχει χορηγηθεί στην αιτούσα, κατ εφαρμογή της διατάξεως του άρθρου 36 παρ. 3 του ν. 3918/2011, άδεια ιδρύσεως φαρμακείου, αυτή εξακολουθεί να έχει έννομο συμφέρον για την ακύρωση της προοσβαλλομένης πράξεως, η οποία εκδόθηκε κατ επίκληση της διατάξεως του άρθρου 2 του ν. 1963/1991, όπως αντικαταστάθηκε με τη διάταξη του άρθρου 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006.

7. Επειδή, με το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος κατοχυρώνεται η προσωπική και οικονομική ελευθερία ως ατομικό δικαίωμα. Ειδικότερη εκδήλωση της ελευθερίας αυτής αποτελεί η επαγγελματική ελευθερία, δηλαδή η ελευθερία επιλογής και ασκήσεως ορισμένου επαγγέλματος, ως αναγκαίου στοιχείου της προσωπικότητος του ατόμου. Στην ελευθερία αυτή μπορεί ο νόμος να επιβάλει περιορισμούς δικαιολογουμένους από αποχρώντες λόγους δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος, οι οποίοι, σε κάθε περίπτωση, πρέπει να ορίζονται γενικώς και κατά τρόπο αντικειμενικό και να τελούν σε συνάφεια προς το αντικείμενο και τον χαρακτήρα της ρυθμιζομένης επαγγελματικής δραστηριότητος. Η νομοθετική ρύθμιση που περιορίζει την ελευθερία αυτή δεν μπορεί να έχει ως μοναδικό σκοπό την προστασία του οικονομικού συμφέροντος των ήδη ασκούντων συγκεκριμένη επαγγελματική δραστηριότητα προς βλάβη εκείνων που ενδιαφέρονται να ασκήσουν το επάγγελμα αυτό. Εξ άλλου, σύμφωνα με τη συνταγματική αρχή της αναλογικότητος (βλ. ήδη το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ΄ του Συντάγματος, όπως ισχύει μετά την αναθεώρηση του 2001), οι επιβαλλόμενοι από το νόμο περιορισμοί πρέπει να είναι πρόσφοροι και αναγκαίοι για την επίτευξη του επιδιωκομένου από το νομοθέτη σκοπού δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος και να μην είναι δυσανάλογοι εν σχέσει προς αυτόν. Ειδικότερα, όταν ο θεσπιζόμενος περιορισμός αφορά όχι απλώς την άσκηση, αλλά την πρόσβαση σε επάγγελμα προσώπων που συγκεντρώνουν τα νόμιμα προσόντα, η αρχή της αναλογικότητος επιβάλλει να είναι εμφανής και σαφώς διαγνώσιμη η αναγκαιότητα επιβολής ενός τέτοιου εξαιρετικού περιορισμού για την επίτευξη του επιδιωκομένου από το νόμο σκοπού. Εξ άλλου, προκειμένου ο δικαστής να είναι σε θέση να ελέγξει αν οι επιβαλλόμενοι στην επαγγελματική ελευθερία περιορισμοί αποβλέπουν στην ικανοποίηση συνταγματικώς θεμιτού σκοπού, πρέπει να προκύπτει ή να συνάγεται από την ίδια τη ρύθμιση, ερμηνευόμενη σύμφωνα με τους κανόνες της λογικής και τα διδάγματα της κοινής πείρας και σε συνδυασμό με τη διέπουσα την άσκηση του συγκεκριμένου επαγγέλματος λοιπή νομοθεσία, ή από την εισηγητική έκθεση που συνοδεύει το σχετικό νόμο, ο σκοπός που επιδιώκεται με τους περιορισμούς αυτούς.

8. Επειδή, το πληθυσμιακό κριτήριο για την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου εθεσπίσθη το πρώτον με το άρθρο 1 του ν. 615/1915 (Α΄ 29). Στη συνέχεια, ο ν. 5607/1932 «περί κωδικοποιήσεως και συμπληρώσεως της φαρμακευτικής νομοθεσίας» (Α΄ 300), όρισε ότι η άδεια ιδρύσεως φαρμακείου χορηγείται σε φαρμακοποιούς που έχουν τα νόμιμα προσόντα (άρθρο 1), περαιτέρω δε καθόρισε τον αριθμό των ιδρυομένων φαρμακείων σε κάθε περιοχή της χώρας βάσει πληθυσμιακών κριτηρίων, δηλαδή αναλογίας των φαρμακείων αυτών προς τον πληθυσμό (άρθρο 3), επί πλέον δε εθέσπισε το κριτήριο της τηρήσεως ελαχίστης αποστάσεως μεταξύ των ιδρυομένων φαρμακείων και μεταξύ αυτών και των ήδη λειτουργούντων φαρμακείων (άρθρο 20). Ακολούθησε ο Α.Ν. 751/1937 (Α΄ 239), με το άρθρο 2 του οποίου επήλθαν τροποποιήσεις στις πληθυσμιακές αναλογίες που ελαμβάνοντο υπ όψη για την ίδρυση φαρμακείων. Με τον Α.Ν. 517/1968 (Α΄ 188) κατηργήθησαν όλοι οι υπάρχοντες περιορισμοί για την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου, με την επιφύλαξη μόνο της συνδρομής προϋποθέσεων που αφορούσαν στο πρόσωπο του αιτουμένου την χορήγηση της άδειας αυτής (άρθρα 1 και 2). Επηκολούθησε ο ν. 328/1976 (Α΄ 128), με τον οποίο δεν ετέθησαν πληθυσμιακά κριτήρια για την ίδρυση φαρμακείου, αλλά καθορίσθηκαν για τα ιδρυόμενα φαρμακεία ελάχιστες αποστάσεις μεταξύ αυτών και των ήδη λειτουργούντων φαρμακείων (άρθρο 7). Στη συνέχεια, με το ν. 1963/1991 (Α΄ 138) τροποποιήθηκαν και συμπληρώθηκαν διατάξεις της φαρμακευτικής νομοθεσίας. Ειδικότερα, με το άρθρο 1 του εν λόγω ν. 1963/1991 αφενός μεν ορίσθηκε ότι η άδεια ιδρύσεως φαρμακείου για δήμο ή κοινότητα της Χώρας χορηγείται, μετά από γνώμη του οικείου φαρμακευτικού συλλόγου, με απόφαση του αρμόδιου νομάρχη (παρ. 1), αφετέρου δε καθορίσθηκαν οι προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν στο πρόσωπο του αιτουμένου την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου (παρ. 2 και 3). Με το άρθρο 2 του ίδιου ως άνω νόμου θεσπίσθηκαν και πάλι πληθυσμιακά κριτήρια για την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου. Ειδικότερα, στο τελευταίο αυτό άρθρο ορίσθηκε ότι: «1. Για τον αριθμό των χορηγούμενων για κάθε δήμο ή κοινότητα της Χώρας αδειών ιδρύσεως φαρμακείων από 1.1.1997 τίθενται τα εξής πληθυσμιακά όρια: α) Για δήμους ή κοινότητες με πληθυσμό μέχρι 3.000 κατοίκους, εφ όσον δεν λειτουργεί φαρμακείο, επιτρέπεται η χορήγηση μίας μόνο άδειας ιδρύσεως φαρμακείου β) Για δήμους ή κοινότητες με πληθυσμό από 3.001 μέχρι 10.000 κατοίκους απαιτείται αναλογία 3.000 κατοίκων για κάθε φαρμακείο γ) Για δήμους με πληθυσμό από 10.001 μέχρι 100.000 κατοίκους απαιτείται αναλογία 2.500 κατοίκων για κάθε φαρμακείο δ) Για δήμους με πληθυσμό άνω των 100.001 κατοίκων απαιτείται αναλογία 2.000 κατοίκων για κάθε φαρμακείο. 2. Τα πληθυσμιακά όρια της προηγούμενης παραγράφου δεν ισχύουν για τους φαρμακοποιούς που κατέχουν ή πρόκειται να αποκτήσουν άδεια ασκήσεως επαγγέλματος στην Ελλάδα μέχρι 31.12.1996. 3. Ο πληθυσμός υπολογίζεται με βάση τα αποτελέσματα της τελευταίας επίσημης απογραφής του Κράτους». Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του ανωτέρω νόμου, η θέσπιση των πληθυσμιακών αυτών κριτηρίων απέβλεπε στην εξασφάλιση της λειτουργικής και οικονομικής βιωσιμότητος των φαρμακείων και, κατ επέκταση, στην αποτροπή της δημιουργίας κινδύνων για τη δημόσια υγεία. Περαιτέρω, με το άρθρο 6 του ανωτέρω ν. 1963/1991 αντικαταστάθηκε μεν το άρθρο 7 του ν. 328/1976, αλλά διατηρήθηκε σε ισχύ η προϋπόθεση της τηρήσεως ελαχίστης αποστάσεως μεταξύ ήδη λειτουργούντος και μέλλοντος να λειτουργήσει φαρμακείου. Με την υπ αριθ. 3665/2005 απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου, οι προαναφερθείσες διατάξεις του άρθρου 2 του ν. 1963/1991, με τις οποίες θεσπίσθηκαν πληθυσμιακά κριτήρια για την ίδρυση φαρμακείου, εκρίθησαν ανίσχυρες, ως αντίθετες προς το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, εν όψει του κατά τα προαναφερθέντα επιδιωκομένου, μοναδικού δε, σκοπού της εξασφαλίσεως της οικονομικής βιωσιμότητος των φαρμακείων. Το ανωτέρω άρθρο 2 του ν. 1963/1991 αντικαταστάθηκε με το άρθρο 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006 (Α΄ 93). Με το άρθρο αυτό του νεώτερου νόμου διατηρήθηκαν τα πληθυσμιακά κριτήρια για την ίδρυση φαρμακείων, μειωθέντος του αριθμού των κατοίκων που απαιτείται για την ίδρυση φαρμακείου εν σχέσει με τον αριθμό που προεβλέπετο στο άρθρο 2 παρ. 1 του ν. 1963/1991, όπως ίσχυε προ της κατά τα ανωτέρω αντικαταστάσεώς του, ενώ κατηργήθη η προβλεπόμενη στη διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 1963/1991 εξαίρεση από τα πληθυσμιακά κριτήρια των φαρμακοποιών εκείνων που κατείχαν ή επρόκειτο να αποκτήσουν άδεια ασκήσεως επαγγέλματος έως τις 31.12.1996. Ειδικότερα, το άρθρο 2 του ν. 1963/1991, όπως ίσχυσε μετά την αντικατάστασή του με το άρθρο 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006, όρισε τα ακόλουθα: «1. Για την προστασία της Δημόσιας Υγείας και την ορθολογική κατανομή των φαρμακείων στην επικράτεια, καθορίζονται τα ακόλουθα όρια στους δήμους και τα δημοτικά ή κοινοτικά διαμερίσματα, όπως αυτά αναφέρονται στο άρθρο 1 του ν. 2539/1997 (ΦΕΚ 244 Α΄). Στους δήμους και τα δημοτικά ή κοινοτικά διαμερίσματα με πληθυσμό μέχρι χίλιους πεντακόσιους (1.500) κατοίκους επιτρέπεται η χορήγηση μίας μόνον άδειας φαρμακείου, β) στους δήμους και τα δημοτικά ή κοινοτικά διαμερίσματα με πληθυσμό χίλιους πεντακόσιους έναν (1.501) και άνω κατοίκους απαιτείται αναλογία χιλίων πεντακοσίων (1.500) κατοίκων για κάθε φαρμακείο. 2. Ο πληθυσμός υπολογίζεται με βάση το αποτέλεσμα της τελευταίας απογραφής». Περαιτέρω, με τη διάταξη της παρ. 2 του ανωτέρω άρθρου 13 του ν. 3457/2006 διατηρήθηκε σε ισχύ η προϋπόθεση της τηρήσεως αποστάσεων μεταξύ των φαρμακείων και απλώς τροποποιήθηκαν οι θεσπίζουσες την προϋπόθεση αυτή διατάξεις του προαναφερθέντος άρθρου 7 του ν. 328/1976, όπως είχε αντικατασταθεί. Τέλος, με το άρθρο 14 παρ. 1 του ανωτέρω ν. 3457/2006 αντικαταστάθηκε το άρθρο 1 παρ. 1 του ν. 1963/1991, όπως ίσχυ ε μετά την αντικατάστασή του με το άρθρο 24 παρ. 1 του ν. 2716/1999 (Α΄ 96), ως εξής: «’δεια ίδρυσης φαρμακείου χορηγείται, μετά από γνώμη του οικείου Φαρμακευτικού Συλλόγου, με απόφαση του αρμόδιου Νομάρχη για δήμο ή κοινότητα της χώρας στον οποίο δεν επήλθε μεταβολή με τις διατάξεις του άρθρου 1 του ν. 2539/1997 καθώς και για δήμο ή κοινότητα που αποτελεί, αντίστοιχα, δημοτικό ή κοινοτικό διαμέρισμα του συνιστώμενου με τον ως άνω νόμο νέου δήμου. Οι διατάξεις των άρθρων 2 και 3 του ν. 1963/1991 εφαρμόζονται ανάλογα και στις περιπτώσεις των καταργηθέντων δήμων και κοινοτήτων, όπου δε σε αυτές αναφέρεται ο όρος δήμος ή κοινότητα νοείται το οικείο δημοτικό ή κοινοτικό διαμέρισμα, στο οποίο αντιστοιχεί ο Ο.Τ.Α. που καταργήθηκε με τις διατάξεις του άρθρου 1 του ν. 2539/1997».

9. Επειδή, τα φαρμακεία δεν αποτελούν αμιγώς εμπορικές επιχειρήσεις, αλλά ιδιότυπα καταστήματα, στα οποία συνδυάζεται η υπεύθυνη επιστημονική δραστηριότητα και η κοινωνική αποστολή με την εμπορική εκμετάλλευση. Περαιτέρω, εκ του λόγου ότι τα διατιθέμενα στα φαρμακεία αγαθά, αναγκαία για τη διαφύλαξη και την αποκατάσταση της ανθρώπινης υγείας, είναι ζωτικής σπουδαιότητος για το κοινωνικό σύνολο, υφίσταται έντονο κρατικό ενδιαφέρον για τη ρύθμιση τόσο της ασκήσεως όσο και της προσβάσεως στο επάγγελμα του φαρμακοποιού, το οποίο συνδέεται αρρήκτως με την προστασία της δημόσιας υγείας. Συνεπώς, η εξασφάλιση της βιωσιμότητος των φαρμακείων, και μάλιστα υπό συνθήκες λειτουργίας τους εκτός όρων ελεύθερου ανταγωνισμού, καθώς και η ορθολογική και ισόρροπη κατανομή τους σε ολόκληρη την Χώρα, προκειμένου να εξασφαλίζεται ο άμεσος και με ποιοτικά εχέγγυα εφοδιασμός του συνόλου του πληθυσμού με τα αναγκαία φάρμακα, αποτελούν επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, οι οποίοι δικαιολογούν την επιβολή περιορισμών όχι μόνο στην άσκηση, αλλά και στην πρόσβαση στο επάγγελμα του φαρμακοποιού προσώπων που συγκεντρώνουν, κατ αρχήν, τα νόμιμα προσόντα για την άσκησή του. Εξ άλλου, εφόσον το κόστος των χορηγουμένων από τα φαρμακεία φαρμάκων καλύπτεται, κατά ένα μεγάλο μέρος, από τους οικείους ασφαλιστικούς οργανισμούς κοινωνικής ασφαλίσεως, η υπερβολική και άνευ ευλόγου αιτίας λήψη φαρμάκων εκ μέρους των ασφαλισμένων, έχει ως συνέπεια την κατασπατάληση των περιορισμένων οικονομικών πόρων που διατίθενται από τον κρατικό προϋπολογισμό στους ασφαλιστικούς οργανισμούς για την υγειονομική περίθαλψη των ασφαλισμένων. Συνεπώς, εκτός των προαναφερθέντων λόγων, και ο σκοπός της αποτροπής του κινδύνου σοβαράς διαταράξεως της οικονομικής ισορροπίας του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως, συνιστά επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί την επιβολή περιορισμών τόσο στην άσκηση όσο και στην πρόσβαση στο επάγγελμα του φαρμακοποιού.

10. Επειδή, με τις αναφερθείσες σε προηγούμενη σκέψη διατάξεις του άρθρου 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006 εθεσπίσθησαν εκ νέου πληθυσμιακά κριτήρια για την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου, τα οποία, έχοντας ως συνέπεια την παρεμπόδιση ιδρύσεως φαρμακείου σε οιαδήποτε περιοχή της Χώρας, κατά την επιλογή του κάθε ενδιαφερομένου, συνεπάγονται περιορισμό όχι απλώς στην άσκηση, αλλά και στην πρόσβαση στο ελεύθερο επάγγελμα του φαρμακοποιού. Ο περιορισμός, όμως, αυτός, ο οποίος ορίζεται γενικώς και κατά τρόπο αντικειμενικό και αφορά ένα επάγγελμα, η άσκηση του οποίου συνδέεται αμέσως με τη δημόσια υγεία, αποσκοπεί, κατά τα εκτιθέμενα και στην αιτιολογική έκθεση του ανωτέρω ν. 3457/2006, στην καταπολέμηση του πληθωρισμού των φαρμακείων με τις εντεύθεν γεννώμενες παρενέργειες, όπως είναι τα φαινόμενα υπερσυνταγογραφήσεως και κατευθυνομένης συνταγογραφήσεως, τα οποία προκάλεσε, και κατά το παρελθόν, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, η υπέρμετρη, εν όψει του μεγέθους του πληθυσμού της χώρας και των αναγκών του σε φάρμακα, αύξηση του αριθμού των φαρμακείων (περί τα 10.000 λειτουργούντα φαρμακεία), ιδιαιτέρως στα μεγάλα αστικά κέντρα και η συνεπεία τούτου ανάπτυξη αθεμίτου ανταγωνισμού μεταξύ των φαρμακοποιών, στην προσπάθειά τους να εξασφαλίσουν την οικονομική βιωσιμότητα των φαρμακείων τους. Τα φαινόμενα αυτά, εκτός των επιπτώσεων που ενδέχεται να έχουν για τη δημόσια υγεία - εν όψει, προφανώς, του ότι, σε περίπτωση που τα φάρμακα λαμβάνονται χωρίς αποχρώντα λόγο, είναι δυνατό να προκαλέσουν σοβαρή βλάβη στην υγεία των πολιτών - έχουν ως συνέπεια και την οικονομική επιβάρυνση του Δημοσίου και των ασφαλιστικών οργανισμών, των οποίων απειλείται η οικονομική βιωσιμότητα. Περαιτέρω, η θέσπιση της ανωτέρω ρυθμίσεως αποβλέπει, όπως προκύπτει από την ίδια ως άνω αιτιολογική έκθεση του ν. 3457/2006, και στην εξασφάλιση της ορθολογικής κατανομής των φαρμακείων στις διάφορες περιοχές της χώρας και, διά του τρόπου αυτού, στην εξασφάλιση της ευχερούς προσβάσεως του συνόλου των πολιτών στην αγορά φαρμάκου, υπό την έννοια, προφανώς, ότι, εφόσον οι φαρμακοποιοί δεν θα έχουν τη δυνατότητα, λόγω των πληθυσμιακών κριτηρίων, να ιδρύσουν φαρμακείο σε περιοχές, στις οποίες υπάρχει ήδη επαρκής αριθμός φαρμακείων, θα υποχρεωθούν εκ των πραγμάτων να επιδιώξουν την ίδρυση φαρμακείου σε περιοχές οι οποίες εμφανίζονται λιγότερο ελκυστικές και όπου, για το λόγο αυτόν, υπάρχει έλλειψη φαρμακείων.

11. Επειδή, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι ο θεσπισθείς με το άρθρο 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006 περιορισμός επεβλήθη προς εξυπηρέτηση σκοπών, οι οποίοι συνιστούν επιτακτικούς σκοπούς δημοσίου συμφέροντος. Ειδικότερα, ο εν λόγω περιορισμός επεβλήθη στα πλαίσια της, κατά το άρθρο 21 παρ. 3 του Συντάγματος, υποχρεώσεως του Κράτους όπως μεριμνά για την υγεία των πολιτών, για την οποία οφείλει να ενεργεί και προληπτικώς. Περαιτέρω, ο ανωτέρω περιορισμός επεβλήθη και εν όψει της θεσπιζομένης από το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος υποχρεώσεως του Κράτους όπως μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, καθόσον με τη θέσπισή του επιδιώκεται η προστασία των διαθεσίμων για την υγειονομική περίθαλψη από το Δημόσιο και τους οργανισμούς κοινωνικής ασφαλίσεως οικονομικών πόρων. Εξ άλλου, ο περιορισμός της επαγγελματικής ελευθερίας των φαρμακοποιών με τη θέσπιση των προβλεπομένων στην προαναφερθείσα διάταξη πληθυσμιακών κριτηρίων για την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου δεν δύναται να θεωρηθεί ότι είναι προδήλως απρόσφορος για την επίτευξη των προαναφερθέντων σκοπών δημοσίου συμφέροντος, ενώ δεν δύναται να θεωρηθεί ότι υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη των εν λόγω σκοπών μέτρο ή τα επιβαλλόμενα από την αρχή της αναλογικότητος όρια, εν όψει και του μειωμένου αριθμού κατοίκων, με τον οποίο συνδέεται το επίμαχο κριτήριο (αναλογία ενός φαρμακείου ανά 1.500 κατοίκους). Εξ άλλου, η καταλληλότητα του επίμαχου περιορισμού για την επίτευξη των επιδιωκομένων με αυτόν σκοπών δημοσίου συμφέροντος δεν αναιρείται από το γεγονός ότι, προκειμένου να προσδιορισθεί ο αριθμός των δυναμένων να ιδρυθούν σε οργανισμό τοπικής αυτοδιοικήσεως (δήμο ή κοινότητα) ή δημοτικό ή κοινοτικό διαμέρισμα φαρμακείων, λαμβάνεται υπόψη μόνον ο πληθυσμός αυτών που προκύπτει από την τελευταία απογραφή, όχι δε και οι ιδιαιτερότητες του συγκεκριμένου οργανισμού τοπικής αυτοδιοικήσεως ή δημοτικού ή κοινοτικού διαμερίσματος (π.χ. αν είναι ορεινός ή νησιωτικός, αν αποτελείται από περισσότερους οικισμούς απομακρυσμένους ο ένας από τον άλλον με δυσχέρεια επικοινωνίας μεταξύ τους). Και τούτο διότι αφενός μεν με τον εν θέματι περιορισμό ο νομοθέτης επιδιώκει, κατά τα ήδη εκτεθέντα, όχι μόνο την ορθολογική και ισόρροπη διασπορά των φαρμακείων στο σύνολο της εδαφικής περιφέρειας της χώρας, αλλά και την προστασία της δημόσιας υγείας, με την εξασφάλιση στο σύνολο του πληθυσμού της δέουσας προσβάσεως στη φαρμακευτική υπηρεσία, καθώς και των διαθεσίμων για την υγειονομική περίθαλψη από το Δημόσιο και τους οργανισμούς κοινωνικής ασφαλίσεως οικονομικών πόρων. ’λλωστε, ο νομοθέτης επιδιώκει την εκπλήρωση του ίδιου σκοπού και με άλλα μέσα, όπως είναι η ρύθμιση περί ελαχίστης αποστάσεως μεταξύ των φαρμακείων. Περαιτέρω, στο πλαίσιο της επιδιώξεως των προαναφερθέντων σκοπών δημοσίου συμφέροντος, με το άρθρο 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006 καταργήθηκε η θεσπισθείσα με το άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 1963/1991, ως είχε αρχικώς, εξαίρεση από την τήρηση των πληθυσμιακών κριτηρίων των φαρμακοποιών εκείνων, οι οποίοι είχαν αποκτήσει άδεια ασκήσεως επαγγέλματος στην Ελλάδα έως τις 31.12.1996. Και τούτο διότι, τυχόν διατήρηση της ισχύος της εν λόγω εξαιρέσεως, θα ήταν δυνατόν να υπονομεύσει την προσπάθεια επιλύσεως των προβλημάτων τα οποία, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη ανέκυψαν για τη δημόσια υγεία και τη βιωσιμότητα του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος από τη λειτουργία δυσαναλόγως μεγάλου αριθμού φαρμακείων εν σχέσει με τον πληθυσμό και τη συγκέντρωσή τους στα μεγάλα αστικά κέντρα, εφόσον θα ήταν δυνατόν, επί χρονικό διάστημα, μη δυνάμενο εκ των προτέρων να προσδιορισθεί επακριβώς, να συνεχισθεί η ίδρυση φαρμακείων, σε αριθμό επίσης μη δυνάμενο να προσδιορισθεί, χωρίς την τήρηση πληθυσμιακών κριτηρίων, με συνέπεια να διαιωνίζονται τα ανωτέρω προβλήματα. Η καταλληλότητα, τέλος, του επίμαχου πληθυσμιακού κριτηρίου για την εξυπηρέτηση των επιδιωκομένων από το νομοθέτη σκοπών δημοσίου συμφέροντος δεν αναιρείται, ως ελέχθη, από τη θεωρητική δυνατότητα θεσπίσεως άλλου συστήματος χορηγήσεως αδειών ιδρύσεως φαρμακείων στους οικισμούς της Χώρας βάσει άλλων κριτηρίων, όπως είναι τα «χωροταξικά», δηλαδή κριτήρια, τα οποία δεν θα ήσαν γενικά αλλά θα ελάμβαναν υπόψη τις συγκεκριμένες συνθήκες κάθε περιοχής και οικισμού. Τούτο δε, διότι το Συμβούλιο της Επικρατείας καταλήγει σε κρίση περί αντισυνταγματικότητος νομοθετικού μέτρου, βάσει της αρχής της αναλογικότητος, μόνον αν είναι κατάδηλο ότι το μέτρο αυτό είναι ή από τη φύση του προδήλως ακατάλληλο ή κατά τα δεδομένα της κοινής πείρας προδήλως απρόσφορο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου από το νόμο σκοπού δημοσίου συμφέροντος, όχι δε και όταν μπορεί να αμφισβητηθεί η σκοπιμότητα απλώς του μέτρου, κρίση η οποία εκφεύγει της δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου.

12. Επειδή, την ως άνω ερμηνευτική άποψη ενισχύει και η απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 1ης Ιουνίου 2010, Joze Manuel Blanco Perez, Maria del Pilar Chao Gomez κατά Consejeria de Salud y Servicios Sanitarios, Principado de Asturias (C - 570/2007 και C - 571/2007). Με την απόφαση αυτή κρίθηκε ότι δεν αντίκειται στο άρθρο 49 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Σ.Λ.Ε.Ε.), με το οποίο απαγορεύεται η θέσπιση περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως των υπηκόων ενός κράτους μέλους στην επικράτεια ενός άλλου κράτους μέλους, ρύθμιση της ισπανικής νομοθεσίας που θεσπίζει πληθυσμιακά κριτήρια για την χορήγηση αδειών ιδρύσεως νέων φαρμακείων και ελάχιστη απόσταση μεταξύ των φαρμακείων, εν όψει του επιδιωκομένου με τη ρύθμιση αυτή σκοπού, συνισταμένου στην εγγύηση του ασφαλούς και με ποιοτικά εχέγγυα εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα. Η ανωτέρω απόφαση αναφέρει, περαιτέρω, ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώρια εκτιμήσεως ως προς το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που επιθυμούν να εξασφαλίσουν, καθώς και τον τρόπο κατά τον οποίο θα επιτευχθεί το επίπεδο αυτό, ότι ούτε η οδηγία 2005/36/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (ΕΕ L 255 της 30.9.2005), ούτε κανένα άλλο νομοθέτημα της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, που κατοχυρώνει τις θεμελιώδεις ελευθερίες διατυπώνει κανόνες προσβάσεως στις δραστηριότητες του τομέα της φαρμακευτικής υπηρεσίας και ότι στην εικοστή έκτη αιτιολογική σκέψη της ανωτέρω οδηγίας προβλέπεται ότι η γεωγραφική κατανομή των φαρμακείων εξακολουθεί να εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών.

13. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, από τα στοιχεία του φακέλου της υποθέσεως, προκύπτουν τα ακόλουθα: Με την υπ αριθ. 2441/10.4.1991 πράξη της Νομάρχου Ημαθίας εχορηγήθη στην αιτούσα φαρμακοποιό άδεια ιδρύσεως φαρμακείου στο Δήμο Νάουσας, στη συνέχεια δε με την υπ αριθ. 4142/21.6.1991 πράξη της ιδίας Νομάρχου εχορηγήθη στην ανωτέρω άδεια λειτουργίας του φαρμακείου της στην πόλη της Νάουσας. Με την από 3.4.2007 αίτησή της προς το Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας, η αιτούσα, επικαλούμενη το γεγονός ότι λόγω οικογενειακών προβλημάτων είχε μετακομίσει στην πόλη της Βέροιας, ζήτησε να πληροφορηθεί αν υφίστατο κώλυμα για τη μεταφορά του φαρμακείου της στην πόλη αυτή. Με την εκδοθείσα με εντολή Νομάρχη υπ αριθ. 3651/31.5.2007 πράξη ο Προϊστάμενος του Τμήματος Υπηρεσιών και Επαγγελμάτων Υγείας της Διευθύνσεως Υγείας και Πρόνοιας της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως Ημαθίας ενημέρωσε την αιτούσα ότι, βάσει του άρθρου 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006, δεν δύναται να μεταφέρει το φαρμακείο της από το Δήμο Νάουσας στο Δήμο Βέροιας. Κατά της τελευταίας αυτής πράξεως η αιτούσα άσκησε την από 15.6.2007 αίτηση θεραπείας ενώπιον του Νομάρχη Ημαθίας, στη συνέχεια δε με την υπ αριθ. 7885/14.11.2007 πράξη του ανωτέρω Νομάρχη εχορηγήθη στην αιτούσα άδεια ιδρύσεως φαρμακείου στο Δήμο Βέροιας. Η πράξη αυτή, όμως, ανεκλήθη με την ήδη προσβαλλόμενη με την κρινόμενη αίτηση υπ αριθ. 8673/10.12.2007 πράξη του ίδιου Νομάρχη, κατ επίκληση των διατάξεων του άρθρου 2 του ν. 1963/1991, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006, με τις οποίες θεσπίζονται πληθυσμιακά κριτήρια για την ίδρυση φαρμακείου. Η αιτιολογία αυτή της προσβαλλομένης πράξεως είναι νόμιμη, καθόσον, όπως προαναφέρθηκε, η θέσπιση με το άρθρο 13 παρ. 1 του ν. 3457/2006, με το οποίο αντικαταστάθηκε το άρθρο 2 του ν. 1963/1991, πληθυσμιακών κριτηρίων για την χορήγηση αδείας ιδρύσεως φαρμακείου, που συνιστά περιορισμό της ελευθερίας των εχόντων άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του φαρμακοποιού να ασκήσουν το ελεύθερο αυτό επάγγελμα, δεν αντίκειται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, ούτε στην κατοχυρούμενη από το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ΄ του Συντάγματος αρχή της αναλογικότητος, τα δε περί του αντιθέτου προβαλλόμενα με την κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμα.

14. Επειδή, κατ ακολουθία των ανωτέρω, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί και να γίνουν δεκτές οι παρεμβάσεις.

Διά ταύτα

Απορρίπτει την αίτηση.

Δέχεται τις παρεμβάσεις.

Διατάσσει την κατάπτωση του παραβόλου και

Επιβάλλει στην αιτούσα τη δικαστική δαπάνη του παρεμβαίνοντος Πανελλήνιου Φαρμακευτικού Συλλόγου, η οποία ανέρχεται στο ποσό των χιλίων εκατό (1.100) ευρώ και του παρεμβαίνοντος Φαρμακευτικού Συλλόγου Ημαθίας, η οποία ανέρχεται στο ποσό των χιλίων εκατό (1.100) ευρώ.

Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 14 Οκτωβρίου 2013

Ο Προεδρεύων Αντιπρόεδρος Η Γραμματέας

Σωτ. Αλ. Ρίζος Μ. Παπασαράντη

και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 20ής Ιανουαρίου 2014.

Ο Πρόεδρος Η Γραμματέας

Σωτ. Αλ. Ρίζος Μ. Παπασαράντη