ΕλΣ Τμ. I (Πρκ) 18/2006

ΠΕΡΙΛΗΨΗ

Προσωπικό ΟΤΑ - Διαδοχικές συμβάσεις ορισμένου χρόνου - Μετατροπή διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου σε αορίστου χρόνου - Ειδική αποκλειστική διοικητική διαδικασία - Δικαιοδοσία διοικητικών δικαστηρίων -.

Από την ισχύ του π.δ. 164/2004 (19.7.2004) - και σε αντίθεση με ότι ίσχυε προγενέστερα - καθιερώνεται ειδική αποκλειστική διοικητική διαδικασία για τη μετατροπή των διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου του προσωπικού του ευρύτερου δημόσιου τομέα σε τέτοιες αορίστου χρόνου, με βάση την οποία αποκλειστικά αρμόδια όργανα για να διαπιστώσουν αν συντρέχουν ή όχι οι προϋποθέσεις για την κατά τα ανωτέρω μετατροπή είναι το οικείο Υπηρεσιακό Συμβούλιο και το Α.Σ.Ε.Π., στο οποίο ανατίθεται ο τελικός έλεγχος, οι δε αποφάσεις του τελευταίου είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις, που προσβάλλονται στη συνέχεια ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Τούτο σημαίνει ότι, με βάση το νέο αυτό νομικό καθεστώς, τα πολιτικά δικαστήρια δεν έχουν πλέον δικαιοδοσία να αναγνωρίζουν, δικάζοντας κατά την ειδική διαδικασία των εργατικών διαφορών ότι διαδοχικές συμβάσεις εργασίας ορισμένου χρόνου του ανωτέρω προσωπικού συνιστούν μία ενιαία σύμβαση εργασίας αορίστου χρόνου.

KEIMENO

ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΜΗΜΑ Ι

Συνεδρίαση 18η/20-6-2006

ΠΡΑΚΤΙΚΑ

Αποτελούμενο από τον Πρόεδρο του Τμήματος, Αντιπρόεδρο Γεώργιο-Σταύρο Κούρτη, τους Συμβούλους Σωτηρία Ντούνη και Ελένη Λυκεσά και τους Παρέδρους Στυλιανό Λεντιδάκη και Κωνσταντίνο Κρέπη (εισηγητή), οι οποίοι μετέχουν με συμβουλευτική ψήφο.

Συνήλθε στην αίθουσα διασκέψεων του Καταστήματος του, που βρίσκεται στην Αθήνα, στις 20 Ιουνίου 2006, με την παρουσία και της Γραμματέα του Αλεξάνδρας Ηλιοπούλου.

Κατά τη συνεδρίαση αυτή, εξέτασε τις εξής υποθέσεις :

ΘΕΜΑ Α'

ΘΕΜΑ Β'

Την από 9.5.2006 (αριθ. πρωτ. Ε.Σ. 23033/12.5.2006) κοινή αίτηση του Ν.Π.Δ.Δ. με την επωνυμία «Δήμος Αργοστολίου» που εδρεύει στο Αργοστόλι Ν. Κεφαλληνίας και των: 1-46: όλων κατοίκων Αργοστολίου.

Με την αίτηση αυτή ζητείται η ανάκληση των πρακτικών της 8ης συνεδρίασης/14.3.2006 (θέμα Α') του Τμήματος τούτου, με την οποία κρίθηκαν μη θεωρητέα τα 1370, 1373, 1374, 1375 1380 και 1382, οικονομικού έτους 2005, χρηματικά εντάλματα πληρωμής του Δήμου Αργοστολίου.

Στην υπόθεση αυτή ο Σύμβουλος Αντώνιος Νικητάκης, που ασκεί καθήκοντα Αντεπιτρόπου Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο, κωλυομένου του Γενικού Επιτρόπου, πρότεινε, με την 151/22.5.2006 έγγραφη γνώμη του, την απόρριψη της αίτησης ανάκλησης.

Το Τμήμα, αφού άκουσε την εισήγηση του Παρέδρου Κωνσταντίνου Κρέπη, που ορίστηκε εισηγητής της υπόθεσης, έκρινε ως ακολούθως:

Ι. Τα πρακτικά που εκδίδονται από το Τμήμα τούτο του Ελεγκτικού Συνεδρίου και αφορούν σε υποθέσεις αμφιβολιών Επιτρόπων του, σχετικά με τη θεώρηση ή μη χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής, κατά τη διαδικασία της παρ. 4 του άρθρου 21 του Οργανισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου (π.δ.774/1980), αποτελούν πράξεις δικαστικού σχηματισμού που δεν παράγουν δεδικασμένο και εκδίδονται, κατά ρητή συνταγματική επιταγή (άρθρο 98 παρ.2), χωρίς να τηρούνται οι διατυπώσεις δημοσιότητας του άρθρου 93 παρ. 2 του Συντάγματος. Τα πρακτικά αυτά δεν υπόκεινται σε ένδικα ή ενδικοφανή μέσα, ούτε, όμως, έχουν χαρακτήρα οριστικής απόφασης, η οποία κατά το άρθρο 85 του π.δ. 1225/1981 δεν μπορεί να ανακληθεί. Όπως δε πάγια δέχεται το Τμήμα τούτο, τα πρακτικά αυτά είναι δυνατόν να ανακληθούν, κατ' ανάλογη εφαρμογή των αρχών του δικαίου για την ανάκληση των διοικητικών πράξεων, ολικώς ή μερικώς, είτε αυτεπάγγελτα, είτε εξ αφορμής αίτησης του διατάκτη της δαπάνης ή του ενδιαφερομένου τρίτου, λόγω λογιστικού λάθους ή αν εμφιλοχώρησε κατά την έκδοση τους νομική ή πραγματική πλάνη ή γίνεται επίκληση νέων κρίσιμων εγγράφων που δικαιολογούν την ανάκληση και όχι όταν με βάση τα ίδια νομικά και πραγματικά δεδομένα ζητείται νέα διαφορετική εκτίμηση και κρίση της υπόθεσης (βλ. Πράξεις Ι Τμήμ. 27,81, 203/2005).

ΙΙ. Με τα πρακτικά της 8ης συνεδρίασης/14.3.2006 (θέμα Α') του Τμήματος τούτου, των οποίων ζητείται η ανάκληση, κρίθηκε ότι δεν πρέπει να θεωρηθούν τα 1370, 1373, 1374, 1375 1380 και 1382, οικονομικού έτους 2005, χρηματικά εντάλματα πληρωμής του Δήμου Αργοστολίου, συνολικού ποσού 32.777,34 ευρώ, που αφορούν στην καταβολή αποδοχών μηνός Οκτωβρίου 2005 (α' δεκαπενθημέρου) στους φερόμενους σ' αυτά ως δικαιούχους, που απασχολήθηκαν στον ως άνω Δήμο με διαδοχικές συμβάσεις εργασίας ιδιωτικού δικαίου ορισμένου χρόνου, οι οποίες αναγνωρίστηκε, με τις 395/2005 και 346/2005 αποφάσεις του Μονομελούς Πρωτοδικείου Κεφαλληνίας, ότι συνιστούν εξαρχής (από την ημερομηνία της αρχικής πρόσληψης) μία ενιαία σύμβαση εργασίας αορίστου χρόνου, με συνέπεια, μόλις οι παραπάνω αποφάσεις κατέστησαν τελεσίδικες, αυτοί να διοριστούν σε συνιστώμενες προσωρινές προσωποπαγείς θέσεις ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου στον ως άνω Δήμο. Ειδικότερα, το Τμήμα θεμελίωσε την αρνητική του κρίση ως προς τη νομιμότητα των εντελλόμενων με τα ως άνω χρηματικά εντάλματα δαπανών στις εξής σκέψεις: 1) Ότι ο κατά το άρθρο 17 παρ.3 του π.δ.774/1980 παρεμπίπτων έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί ζητημάτων που αναφύονται στο πλαίσιο της ελεγκτικής διαδικασίας των δημοσίων δαπανών εκτείνεται, κατά λογική ακολουθία και νομική αναγκαιότητα, και στον έλεγχο του υποστατού του δικαστικού τίτλου, όταν κατ' επίκληση του και βάσει αυτού εντέλλεται η οικεία δαπάνη, 2) ότι ο παρεμπίπτων αυτός έλεγχος, ως προς το υποστατό της δικαστικής απόφασης, εξαντλείται αποκλειστικά στο αν υπάρχει ελάττωμα από τα περιοριστικώς αναφερόμενα στο άρθρο 313 του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας (ΚΠολΔ) και μάλιστα αν ο δικαστής που την εξέδωσε είχε προς τούτο δικαιοδοσία, δοθέντος ότι επί υπερβάσεως της ανήκουσας στο δικαστήριο εξουσίας, αυτή (απόφαση) είναι ανίσχυρη και δεν αναδίδει καμία έννομη συνέπεια, 3) ότι μετά την ισχύ των μεταβατικών διατάξεων του άρθρου 11 του π.δ. 164/2004 - που έχει γνήσια αναδρομική ισχύ και καταλαμβάνει και τις συμβάσεις των φερόμενων ως δικαιούχων των επίμαχων χρηματικών ενταλμάτων, που τελούσαν εν ενεργεία κατά το χρόνο έναρξης ισχύος αυτού -θεσπίζεται πλέον ειδική διοικητική διαδικασία κρίσης των προϋποθέσεων μετατροπής των συμβάσεων ορισμένου χρόνου σε συμβάσεις αορίστου χρόνου, με την υποβολή των σχετικών αιτήσεων μόνο στο οικείο Υπηρεσιακό Συμβούλιο ή στο όργανο που εξομοιώνεται με αυτό και, αν δεν υπάρχει, στο Διοικητικό Συμβούλιο ή στο διοικούν όργανο του νομικού προσώπου, με την τελική διοικητική κρίση να εναπόκειται στο Α.Σ.Ε.Π., στο οποίο και μόνο, κατά ρητή, άλλωστε, συνταγματική επιταγή (άρθρο 103 παρ.7 του Συντάγματος), αναγνωρίζεται πλέον η αρμοδιότητα να κρίνει ποιες συμβάσεις ορισμένου χρόνου θα μετατραπούν σε αορίστου, 4) ότι η παραπάνω διαδικασία είναι αποκλειστική και, ενόψει τούτου, τα πολιτικά δικαστήρια στερούνται της αρμοδιότητας όχι μόνο να κρίνουν αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του ως άνω προεδρικού διατάγματος και να επιλύσουν την τυχόν ανακύψασα αμφισβήτηση σχετικά με το αν κάτω από τις διαδοχικά ανανεούμενες συμβάσεις ορισμένου χρόνου του ως άνω προσωπικού υποκρύπτεται σύμβαση εργασίας αορίστου χρόνου, αλλά και να ελέγξουν τις πράξεις που εκδίδονται κατ' εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 11 του π.δ. 164/2004, οι οποίες έχουν χαρακτήρα εκτελεστών διοικητικών πράξεων και οι διαφορές που γεννώνται από την αμφισβήτηση του κύρους και της νομιμότητας αυτών είναι διοικητικές διαφορές υπαγόμενες στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, 5) ότι οι 395/2005 και 346/2005 αποφάσεις του Μονομελούς Πρωτοδικείου Κεφαλληνίας είναι ανίσχυρες, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 313 του ΚΠολΔ, εφόσον το εν λόγω πολιτικό δικαστήριο στερείται της αρμοδιότητας να κρίνει επί των προϋποθέσεων μετατροπής των συμβάσεων ορισμένου χρόνου και των ανανεώσεων αυτών σε συμβάσεις αορίστου χρόνου, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 11 του π.δ. 164/2004 και, για το λόγο αυτό, οι αποφάσεις αυτές δεν παράγουν καμία έννομη συνέπεια, είτε ενδοδιαδικαστικά, είτε στο χώρο του ουσιαστικού δικαίου και επομένως ούτε δεδικασμένο, 6) ότι, εφόσον με τις αποφάσεις αυτές δεν δημιουργήθηκε με δύναμη δεδικασμένου τεκμήριο για την ορθότητα της διαγνωσθείσης και κριθείσης έννομης σχέσης, διότι το πολιτικό δικαστήριο υπερέβη τη δικαιοδοσία του, το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν δεσμεύεται από την τελεσιδικία των αποφάσεων αυτών και δεν είναι υποχρεωμένο να περιορίσει τον παρεμπίπτοντα έλεγχο που ασκεί, 7) ότι, κατόπιν των ανωτέρω, μη νόμιμα διορίστηκαν στο Δήμο Αργοστολίου οι φερόμενοι ως δικαιούχοι των επίμαχων χρηματικών ενταλμάτων, σε συνιστώμενες προσωρινές προσωποπαγείς θέσεις ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, δοθέντος ότι δεν τηρήθηκε η αποκλειστική ειδική διοικητική διαδικασία του άρθρου 11 του π.δ. 164/2004 - αφού δεν αποφάνθηκαν τα μόνα αρμόδια, εν προκειμένω, όργανα, δηλαδή το Υπηρεσιακό Συμβούλιο για θέματα υπαλλήλων Ο.Τ.Α. του Νομού Κεφαλληνίας και το Α.Σ.Ε.Π. - η οποία δεν μπορεί να παρακαμφθεί, ούτε να υποκατασταθεί από άλλη διαδικασία, ενόψει του επιδιωκόμενου με αυτή σκοπού δημόσιου συμφέροντος, που συνίσταται στην κατά ενιαίο τρόπο στελέχωση όλων των φορέων του δημόσιου τομέα, με το κατάλληλο προσωπικό. Ήδη με την κρινόμενη αίτηση και για τους λόγους που αναφέρονται σε αυτή, οι αιτούντες ισχυρίζονται ότι συντρέχει νόμιμος λόγος ανάκλησης των πρακτικών της 8ης συνεδρίασης/14.3.2006 (θέμα Α') του Τμήματος τούτου.

III. Το Τμήμα, μετά από νέα έρευνα της υπόθεσης, κρίνει ότι δεν συντρέχει νόμιμος λόγος να αποστεί από όσα δέχθηκε με τα πρακτικά του της 8ης συνεδρίασης/14.3.2006 (θέμα Α'), στις ορθές σκέψεις και λεπτομερείς αιτιολογίες των οποίων, εμμένοντας, αναφέρεται εκ νέου, προς αποφυγή περιττών επαναλήψεων. Περαιτέρω, ο πρώτος λόγος ανάκλησης, με τον οποίο οι αιτούντες προβάλλουν ότι η κρίση του Τμήματος περί της έλλειψης δικαιοδοσίας των πολιτικών δικαστηρίων είναι εσφαλμένη, αφού στο παρελθόν τέτοια κρίση έχει γίνει πολλάκις από τα εν λόγω δικαστήρια, είναι αβάσιμος, εφόσον από την ισχύ του π.δ. 164/2004 (19.7.2004) - και σε αντίθεση με ότι ίσχυε προγενέστερα - καθιερώνεται ειδική αποκλειστική διοικητική διαδικασία για τη μετατροπή των διαδοχικών συμβάσεων εργασίας ορισμένου χρόνου του προσωπικού του ευρύτερου δημόσιου τομέα σε τέτοιες αορίστου χρόνου, με βάση την οποία αποκλειστικά αρμόδια όργανα για να διαπιστώσουν αν συντρέχουν ή όχι οι προϋποθέσεις για την κατά τα ανωτέρω μετατροπή είναι το οικείο Υπηρεσιακό Συμβούλιο και το Α.Σ.Ε.Π., στο οποίο ανατίθεται ο τελικός έλεγχος, οι δε αποφάσεις του τελευταίου είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις, που προσβάλλονται στη συνέχεια ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Τούτο σημαίνει ότι, με βάση το νέο αυτό νομικό καθεστώς, τα πολιτικά δικαστήρια δεν έχουν πλέον δικαιοδοσία να αναγνωρίζουν, δικάζοντας κατά την ειδική διαδικασία των εργατικών διαφορών (άρθρα 70 και 663 επόμ. του ΚΠολΔ), ότι διαδοχικές συμβάσεις εργασίας ορισμένου χρόνου του ανωτέρω προσωπικού συνιστούν μία ενιαία σύμβαση εργασίας αορίστου χρόνου. Εξάλλου, ναι μεν οι 395/2005 και 346/2005 αποφάσεις του Μονομελούς Πρωτοδικείου Κεφαλληνίας, σε εκτέλεση των οποίων διορίστηκαν οι φερόμενοι ως δικαιούχοι των επίμαχων χρηματικών ενταλμάτων σε συνιστώμενες προσωρινές προσωποπαγείς ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου στο Δήμο Αργοστολίου, κατέστησαν αμετάκλητες, αφού δεν ασκήθηκαν κατ' αυτών ένδικα μέσα, πλην οι εν λόγω αποφάσεις δεν παράγουν δεδικασμένο και δεν επάγονται έννομες συνέπειες για το Ελεγκτικό Συνέδριο, αφού κατά την παρεμπίπτουσα κρίση του Δικαστηρίου αυτές είναι ανίσχυρες (άρθρα 17 παρ.3 του π.δ.774/1980 και 313 ΚΠολΔ). Επομένως, ο δεύτερος λόγος ανάκλησης με τον οποίο υποστηρίζονται τα αντίθετα είναι ομοίως αβάσιμος. Περαιτέρω, ο τρίτος λόγος ανάκλησης, με τον οποίο προβάλλεται ότι ο πραγματικός φορέας απασχόλησης των διορισθέντων δεν ήταν οι Διαδημοτικές επιχειρήσεις αλλά ο Δήμος Αργοστολίου, του οποίου κάλυπταν πάγιες και διαρκείς ανάγκες, καθώς και ο τέταρτος λόγος ανάκλησης, με τον οποίο υποστηρίζεται ότι αυτοί πληρούν τις προϋποθέσεις τόσο της Οδηγίας 1999/70/ΕΟΚ όσο και του π.δ. 164/2004, προβάλλονται αλυσιτελώς, εφόσον η κρίση του Τμήματος στηρίχθηκε στη μη τήρηση της ειδικής αποκλειστικής διοικητικής διαδικασίας που θεσπίζει το π.δ. 164/2004 και στο εντεύθεν ανίσχυρο των 395/2005 και 346/2005 δικαστικών αποφάσεων, χωρίς να εισέλθει - αφού, άλλωστε, δεν έχει τέτοια αρμοδιότητα -στο ζήτημα αν οι προσληφθέντες πληρούσαν ή όχι τις προϋποθέσεις για τη μετατροπή των συμβάσεων τους σε αορίστου χρόνου. Με τον πέμπτο λόγο ανάκλησης προβάλλεται ότι η έκδοση των πρακτικών του Τμήματος αποτελεί παραβίαση της προστατευόμενης από το Σύνταγμα αρχής της εμπιστοσύνης των διοικούμενων στα όργανα του Κράτους, υπό την έννοια ότι, μετά την έκδοση των 395/2005 και 346/2005 αποφάσεων του Μονομελούς Πρωτοδικείου Κεφαλληνίας, ευλόγως οι διορισθέντες προσδοκούσαν ότι ουδείς θα προσέβαλε την κατάταξη τους σε θέσεις αορίστου χρόνου. Ο λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος, προεχόντως διότι η αρχή της προστατευόμενης από το Σύνταγμα εμπιστοσύνης δεν εκτείνεται και σε ανίσχυρες, κατά το άρθρο 313 του ΚΠολΔ, δικαστικές αποφάσεις, αφού από αυτές δεν είναι δυνατόν να απορρεύσουν άξια προστασίας δικαιώματα προσδοκίας. Ομοίως αβάσιμος, ως στηριζόμενος σε αναληθή προϋπόθεση, είναι ο έκτος λόγος ανάκλησης, σύμφωνα με τον οποίο το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν έχει εξουσία να κηρύξει τις ως άνω αποφάσεις ανίσχυρες, αφού μόνο αρμόδιο Δικαστήριο να πράξει τούτο είναι το Πολυμελές Πρωτοδικείο, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 313 του ΚΠολΔ. Και τούτο διότι το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν κήρυξε ανίσχυρες τις ως άνω αποφάσεις, αλλά απλώς τις έκρινε παρεμπιπτόντως ανίσχυρες (άρθρο 17 παρ.3 του π.δ.774/1980), με περαιτέρω αυτονόητη συνέπεια την παραδοχή ότι από αυτές δεν παράγεται δεδικασμένο και επομένως ούτε δέσμευση για το Δικαστήριο.

Τέλος, ο έβδομος (τελευταίος) λόγος ανάκλησης με τον οποίο προβάλλεται ότι το Μονομελές Πρωτοδικείο Κεφαλληνίας εφάρμοσε την Οδηγία 1999/70/EQK και όχι το π.δ. 164/2004, θεωρώντας ότι το τελευταίο εναντιώνεται σ' αυτήν, ώστε να ανακύψει ζήτημα σχετικά με το που υπάγεται η διαφορά και ότι, με τον τρόπο αυτό, το Ελεγκτικό Συνέδριο αφαιρεί στην ουσία δικαιοδοσία από τα πολιτικά δικαστήρια, είναι αβάσιμος, εφόσον κρίσιμο εν προκειμένω ζήτημα είναι όχι το νομικό καθεστώς που εφάρμοσε το Μονομελές Πρωτοδικείο Κεφαλληνίας, αλλά ότι το εν λόγω πολιτικό δικαστήριο δεν είχε την δικαιοδοσία, με βάση τις σκέψεις που προαναφέρθηκαν, να αναγνωρίσει ότι οι διαδοχικές συμβάσεις εργασίας ορισμένου χρόνου των φερόμενων ως δικαιούχων των επίμαχων χρηματικών ενταλμάτων συνιστούν εξαρχής μία ενιαία σύμβαση εργασίας αορίστου χρόνου. Κατ' ακολουθία των ανωτέρω, το Τμήμα κρίνει ότι τα πρακτικά της 8ης συνεδρίασης/14.3.2006 (θέμα Α') του Τμήματος τούτου δεν πρέπει να ανακληθούν και η υπό κρίση αίτηση ανάκλησης πρέπει να απορριφθεί.