ΑΠΔ 77/2009

ΠΕΡΙΛΗΨΗ

Απόφαση της Αρχής σχετικά με την εγκατάσταση καμερών σε παιδικές χαρές του Δήμου Αθηναίων.

ΚΕΙΜΕΝΟ

ΑΡΧΗ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΔΕΔΟΜΕΝΩΝ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑ

Αθήνα, 18-11-2009

Αριθ. Πρωτ.: Γ/ΕΞ/6920/18-11-2009

ΑΠΟΦΑΣΗ 77/2009

Η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, συνήλθε μετά από πρόσκληση του Προέδρου της σε τακτική συνεδρίαση την 18.6.2009 στο κατάστημά της, αποτελούμενη από τους Χ. Γεραρή, Πρόεδρο, Λ. Κοτσαλή, Α. Πομπόρτση, Α. Παπανεοφύτου, Α. Πράσσο, και Α. Ρουπακιώτη, τακτικά μέλη, και το αναπληρωματικό μέλος Γ. Λαζαράκο, σε αντικατάσταση του τακτικού μέλους Α. Ι. Μεταξά, ο οποίος αν και εκλήθη νομίμως - εγγράφως, δεν παρέστη λόγω κωλύματος. Στη συνεδρίαση παρέστησαν χωρίς δικαίωμα ψήφου οι Μ. Αλικάκου, νομικός ελέγκτρια και Γ. Ρουσόπουλος, πληροφορικός ελεγκτής ως εισηγητές και η Γ. Παλαιολόγου, υπάλληλος του Διοικητικού–Οικονομικού Τμήματος ως γραμματέας, μετά από εντολή του Προέδρου.

Η Αρχή έλαβε υπόψη τα παρακάτω:

Με το υπ' αριθμ. πρωτ. 222/04.12.2007 έγγραφό του ο Δήμαρχος Αθηναίων ζήτησε τη γνώμη της Αρχής σχετικά με την νομιμότητα εγκατάστασης και λειτουργίας κλειστού κυκλώματος τηλεόρασης στις δημοτικές παιδικές χαρές. Ο Δήμος Αθηναίων διαθέτει 147 χώρους με όργανα παιδικής χαράς, από τους οποίους οι 52 έχουν διαμορφωθεί και πιστοποιηθεί με βάση τις προδιαγραφές του ΕΛΟΤ και τα ευρωπαϊκά δεδομένα. Εξαιτίας των βλαβών υποβάλλονται, κατά μέσο όρο, ογδόντα αιτήσεις αποκατάστασης ανά μήνα. Οι βλάβες είναι αποτέλεσμα βανδαλισμών, ολικής αφαίρεσης οργάνων ακόμα και δαπέδων ασφαλείας, ενώ η δαπάνη που προκαλείται είναι υπέρμετρη και η τεχνική υπηρεσία του Δήμου οδηγείται σε αδυναμία να προβαίνει σε αποκατάσταση όλων των χώρων.

Ο Δήμος υποστηρίζει ότι τα φαινόμενα αυτά πλήττουν άμεσα την άσκηση του δικαιώματος του παιδιού στην ανάπαυση και στις δραστηριότητες του ελεύθερου χρόνου (άρθρο 31 παρ. 1 της Διεθνούς Σύμβασης για τα δικαιώματα του παιδιού, όπως κυρώθηκε με το Ν. 2101/1992), ενώ, ως οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης, οφείλει να προάγει το δικαίωμα του παιδιού να συμμετέχει πλήρως στην πολιτιστική και καλλιτεχνική ζωή και να ενθαρρύνει την προσφορά κατάλληλων και ίσων ευκαιριών για πολιτιστικές, καλλιτεχνικές και ψυχαγωγικές δραστηριότητες ελεύθερου χρόνου (άρθρο 31 παρ. 2 της προαναφερθείσας Διεθνούς Σύμβασης). Επίσης, υποστηρίζει ότι το παιδί αποτελεί ευάλωτη κοινωνική ομάδα και οι φορείς κρατικής εξουσίας οφείλουν να λαμβάνουν όλα τα κατάλληλα μέτρα για να του εξασφαλίζουν την ευημερία, την προστασία και τη φροντίδα του, λαμβάνοντας υπόψη τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των γονέων του, των επιτρόπων του ή των άλλων προσώπων που είναι υπεύθυνα για αυτό (άρθρο 3 παρ. 2 και 3 της προαναφερθείσας Διεθνούς Σύμβασης).

Η Αρχή, με το υπ' αριθμ. πρωτ. Γ/ΕΞ/5081/02.10.2008 έγγραφό της ζήτησε διευκρινίσεις σχετικά με το σκοπό της εγκατάστασης καθώς και λεπτομέρειες για τους όρους λειτουργίας του συστήματος και το ρόλο των υπηρεσιών του Δήμου σε αυτή. Ο Δήμαρχος γνωστοποίησε τα στοιχεία αυτά με το υπ' αριθμ. πρωτ. 101/07.10.2008 έγγραφό του.

Με το νεώτερο αυτό έγγραφο, διευκρινίζεται ότι ο σκοπός της τοποθέτησης καμερών είναι κυρίως η προστασία των παιδιών που χρησιμοποιούν τις παιδικές χαρές, των συνοδών τους (αναφέρεται ότι είναι κατά κανόνα γιαγιάδες) καθώς και των εργαζομένων του Δήμου, από πρόσωπα που ενδέχεται να εκδηλώσουν παραβατική συμπεριφορά. Ο Δήμος δηλώνει ότι υποχρεούται να μεριμνήσει για την ασφάλεια και την αποτελεσματική εποπτεία στις παιδικές χαρές από τη Σύμβαση δικαιωμάτων του παιδιού. Επιπλέον σκοπός επεξεργασίας είναι η προστασία των περιουσιακών αγαθών του Δήμου, δηλαδή των εγκαταστάσεων που βρίσκονται εντός των χώρων των παιδικών χαρών.

Ο Δήμος σχεδιάζει να εγκαταστήσει μία κάμερα (κατά κανόνα) σε κάθε παιδική χαρά, με λήψη εικόνας κι όχι ήχου, που θα λειτουργεί όλη τη διάρκεια της ημέρας. Τα δεδομένα θα αποθηκεύονται για μία ημέρα. Κατά τις εργάσιμες ημέρες και ώρες η παρακολούθηση θα γίνεται από υπαλλήλους του Οργανισμού Νεολαίας και Aθλησης (ΟΝΑ) του Δήμου, ενώ τα υπόλοιπα διαστήματα από τη Δημοτική Αστυνομία. Σε περίπτωση εντοπισμού παραβατικής συμπεριφοράς θα ειδοποιείται άμεσα η Αστυνομία, ενώ σε περίπτωση δολιοφθοράς θα επεμβαίνει άμεσα η Δημοτική Αστυνομία σε συνεργασία με την Αστυνομία. Επίσης, επισημαίνει ότι στις αρμοδιότητες της Δημοτικής Αστυνομίας περιλαμβάνεται η φύλαξη των δημοτικών ή κοινοτικών εγκαταστάσεων και της δημοτικής ή κοινοτικής περιουσίας, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παρ. Α33 του Π.Δ. 23/2002.

Με το ίδιο έγγραφο παρατίθεται κατάλογος των παιδικών χαρών που ανήκουν στην αρμοδιότητα του Δήμου Αθηναίων και αναφέρεται ότι τα φαινόμενα βίας εμφανίζονται παρά την ύπαρξη φυλάκων, καθώς έχει αποδειχθεί ότι η παρουσία τους δεν δρα αποτρεπτικά. Επίσης, προστίθεται ότι η τοποθέτηση συναγερμών δεν είναι κατάλληλη για ανοιχτούς χώρους, που παραβιάζονται ακόμα και από παιδιά που τους χρησιμοποιούν, για να παίξουν, εκτός ωραρίου.

Κατά τη συνεδρίαση της Αρχής εκτέθηκαν οι απόψεις του Δήμου Αθηναίων από την εκπρόσωπό του. Κατόπιν αιτήματος της Αρχής, ο Πρόεδρος του ΟΝΑ επιβεβαίωσε με το υπ' αριθμ. πρωτ. 286/22.06.2009 έγγραφο ότι δεν υπάρχει ρητή νομοθετική διάταξη που να επιτρέπει στους Δήμους την εγκατάσταση κλειστού κυκλώματος τηλεόρασης.

Η Αρχή, μετά από εξέταση όλων των παραπάνω στοιχείων και κατόπιν διεξοδικής συζήτησης,

ΣΚΕΦΘΗΚΕ ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟ ΝΟΜΟ

1. Όπως προβλέπεται στην οδηγία 1122/2000 της Αρχής, τα δεδομένα ήχου και εικόνας, εφόσον αναφέρονται σε πρόσωπα, συνιστούν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα κατά την έννοια του άρθρου 2 στοιχ. α' του Ν. 2472/1997, διότι αποτελούν πληροφορίες που αναφέρονται στο υποκείμενο των δεδομένων. Συνεπώς, η επεξεργασία τους υπόκειται στις ρυθμίσεις του Ν. 2472/1997 για την προστασία του προσώπου από την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα.

2. Το άρθρο 8 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την προστασία των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (ΕΣΔΑ) ορίζει ότι «1. Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στο σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής του ζωής, της κατοικίας του και της αλληλογραφίας του. 2. Δεν επιτρέπεται να υπάρξει επέμβαση δημόσιας αρχής στην άσκηση αυτού του δικαιώματος, εκτός εάν η επέμβαση αυτή προβλέπεται από νόμο και αποτελεί μέτρο το οποίο, σε μία δημοκρατική κοινωνία, είναι αναγκαίο για την εθνική ασφάλεια, τη δημόσια ασφάλεια, την οικονομική ευημερία της χώρας, την προάσπιση της τάξης και την πρόληψη ποινικών παραβάσεων, την προστασία της υγείας ή της ηθικής, ή την προστασία των δικαιωμάτων και ελευθεριών άλλων.» Όπως έχει κρίνει το ΕΔΔΑ (Απόφαση Peck κατά Ηνωμένου Βασιλείου της 28-4-2003) η συνεχής ή συστηματική επιτήρηση προσώπων σε δημόσιους χώρους με καταγραφή των δεδομένων τους συνιστά προσβολή του δικαιώματος της ιδιωτικής ζωής που προστατεύεται από το άρθρο 8 της ΕΣΔΑ. Η χρήση συστημάτων παρακολούθησης σε δημόσιους χώρους είναι επιτρεπτή μόνο για λόγους δημόσιου συμφέροντος που προβλέπονται ρητώς από τυπικό νόμο ή διάταγμα εκδιδόμενο κατόπιν ειδικής εξουσιοδοτήσεως. Όταν υπεύθυνος επεξεργασίας είναι δημόσια αρχή, απαιτείται, σύμφωνα και με την αρχή της νομιμότητας που διέπει τη δράση της Διοίκησης, η σχετική αρμοδιότητα για την εγκατάσταση και λειτουργία κλειστού κυκλώματος τηλεόρασης να προβλέπεται ειδικώς από νομοθετική ή κανονιστική διάταξη, η οποία πρέπει, μεταξύ άλλων, να προσδιορίζει το σκοπό της επεξεργασίας.

3. Στην προκειμένη περίπτωση, η υπαίθρια δημοτική παιδική χαρά, κατά τις ώρες λειτουργίας της, εξομοιώνεται με δημόσιο χώρο προσιτό στο κοινό. Ως εκ τούτου, απαιτείται κατά τα προλεχθέντα, να υφίσταται ρητή και ειδική διάταξη, η οποία να απονέμει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή ειδικά στο Δήμο Αθηναίων την αρμοδιότητα εγκαταστάσεως και λειτουργίας συστήματος καταγραφής εικόνας ή/και ήχου των προσώπων που επισκέπτονται τις παιδικές χαρές. Τέτοια όμως αρμοδιότητα δεν προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία και συνεπώς η Αρχή κρίνει, κατά πλειοψηφία, ότι το αίτημα του Δήμου Αθηναίων, κατά το μέρος που αφορά την εγκατάσταση κλειστού κυκλώματος τηλεόρασης κατά τις ώρες λειτουργίας των παιδικών χαρών, πρέπει να κριθεί μη νόμιμο. Απομένει να ερευνηθεί η νομιμότητα λειτουργίας του συστήματος επιτήρησης κατά το χρόνο που οι παιδικές χαρές παραμένουν κλειστές.

4. Η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 1 στοιχ. β' και δ' του Ν. 2472/1997 προβλέπει ότι «Τα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα για να τύχουν νόμιμης επεξεργασίας πρέπει :... β) Να είναι συναφή, πρόσφορα, και όχι περισσότερα από όσα κάθε φορά απαιτείται εν όψει των σκοπών της επεξεργασίας...δ) Να διατηρούνται σε μορφή που να επιτρέπει τον προσδιορισμό της ταυτότητας των υποκειμένων τους μόνο κατά τη διάρκεια της περιόδου που απαιτείται, κατά την κρίση της Αρχής, για την πραγματοποίηση των σκοπών της συλλογής τους και της επεξεργασίας τους». Η διάταξη αυτή θέτει ως κριτήρια για τη νομιμότητα κάθε επεξεργασίας τις αρχές της αναγκαιότητας, της αναλογικότητας και της χρονικά πεπερασμένης διατήρησης των προσωπικών δεδομένων. Σύμφωνα με την αρχή της αναγκαιότητας, πρέπει κάθε φορά να εξετάζεται αν η επεξεργασία των συγκεκριμένων προσωπικών δεδομένων είναι απολύτως αναγκαία για τον επιδιωκόμενο σκοπό, ο οποίος δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο επαχθή για το πρόσωπο μέσα. Περαιτέρω, η αρχή της αναλογικότητας επιβάλλει σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση να κρίνεται, εάν το συμφέρον του υπευθύνου της επεξεργασίας είναι καταφανώς υπέρτερο των δικαιωμάτων και των συμφερόντων των προσώπων στα οποία αναφέρονται τα δεδομένα και ότι επιπλέον δεν θίγονται οι θεμελιώδεις ελευθερίες των τελευταίων (βλ. άρθρο 1 σημ. 2Α της Οδηγίας 1122/2000 για την επεξεργασία προσωπικών δεδομένων μέσω κλειστών κυκλωμάτων). Εξάλλου, η αρχή της χρονικά πεπερασμένης τήρησης των προσωπικών δεδομένων επιβάλλει την τήρηση των δεδομένων μόνο για τη χρονική διάρκεια που είναι απαραίτητη για την επίτευξη του σκοπού της επεξεργασίας.

5. Το άρθρο 5 παρ. 2 στοιχ. ε' του N. 2472/1997 ορίζει ότι η επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα χωρίς τη συγκατάθεση των υποκειμένων επιτρέπεται όταν «η επεξεργασία είναι απολύτως αναγκαία για την ικανοποίηση του έννομου συμφέροντος που επιδιώκει ο υπεύθυνος επεξεργασίας ή ο τρίτος ή οι τρίτοι στους οποίους ανακοινώνονται τα δεδομένα και υπό τον όρο ότι τούτο υπερέχει προφανώς των δικαιωμάτων και συμφερόντων των προσώπων στα οποία αναφέρονται τα δεδομένα και δεν θίγονται οι θεμελιώδεις ελευθερίες αυτών». Ως υπέρτερο έννομο συμφέρον του υπεύθυνου επεξεργασίας νοείται και η προστασία προσώπων ή αγαθών, όπως έχει ήδη ορίσει η Αρχή στην Οδηγία 1122/2000 για τα κλειστά κυκλώματα τηλεόρασης (βλ. άρθρο 1 σημ. 2 της Οδηγίας, ό.π).

6. Στο άρθρο 6 παρ. 1 του Ν. 2472/1997 προβλέπεται ότι «Ο υπεύθυνος επεξεργασίας υποχρεούται να γνωστοποιήσει εγγράφως στην Αρχή, τη σύσταση και λειτουργία αρχείου ή την έναρξη της επεξεργασίας». Η διάταξη αυτή, ερμηνευόμενη υπό το πρίσμα της αντίστοιχης διάταξης του άρθρου 18 παρ. 1 της Οδηγίας 95/46/ΕΚ, έχει την έννοια ότι ο υπεύθυνος επεξεργασίας οφείλει να προβεί σε γνωστοποίηση πριν από την έναρξη της επεξεργασίας.

7. Η διάταξη του άρθρου 11 παρ. 1 του Ν. 2472/1997 ορίζει ότι «Ο υπεύθυνος επεξεργασίας οφείλει, κατά το στάδιο της συλλογής δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, να ενημερώνει με τρόπο πρόσφορο και σαφή το υποκείμενο για τα εξής τουλάχιστον στοιχεία: την ταυτότητά του και την ταυτότητα του τυχόν εκπροσώπου του, τον σκοπό της επεξεργασίας, τους αποδέκτες ή τις κατηγορίες αποδεκτών των δεδομένων, την ύπαρξη του δικαιώματος πρόσβασης».

8. Στην υπό κρίση περίπτωση, ο Δήμος έχει έννομο συμφέρον να φροντίζει για την προστασία των εγκαταστάσεών του, καθώς η αρμοδιότητα αυτή προκύπτει από τις διατάξεις του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων. Οι περιφραγμένες παιδικές χαρές των οποίων οι είσοδοι κλειδώνουν μετά τη λήξη του ωραρίου λειτουργίας τους, ώστε να εμποδίζεται η είσοδος του κοινού σε αυτές, εξομοιώνονται προς δημοτικά κτίρια κατά το χρονικό διάστημα που παραμένουν κλειστές. Ο Δήμος, ως υπεύθυνος επεξεργασίας οφείλει, πριν την εγκατάσταση ενός επαχθούς για τα υποκείμενα των δεδομένων συστήματος, να λάβει κάθε αναγκαίο μέτρο για την ικανοποίηση του σκοπού που επιδιώκει, δηλαδή της προστασίας των εγκαταστάσεών του. Επομένως, θα πρέπει να έχουν εξαντληθεί οι εναλλακτικές λύσεις (π.χ. διόρθωση στις περιφράξεις, ασφαλές κλείδωμα των εγκαταστάσεων εκτός ωραρίου, φωτισμός κατά τις νυχτερινές ώρες, κλπ) και να είναι βέβαιο ότι οι χώροι αυτοί λειτουργούν με βάση τις προδιαγραφές του ΕΛΟΤ. Αφού ικανοποιηθεί η απαίτηση αυτή, θα πρέπει να αξιολογηθεί εάν η λειτουργία του κλειστού κυκλώματος τηλεόρασης είναι αναγκαίο και πρόσφορο μέσο για την επίτευξη του σκοπού της ασφάλειας των εγκαταστάσεων, σταθμίζοντας και το γεγονός ότι η εγκατάσταση καμερών σε χώρο που παίζουν παιδιά συνιστά καταρχήν προσβολή του δικαιώματος της ιδιωτικής ζωής. Δεδομένου ότι το παιχνίδι αποτελεί ένα από τα βασικά μέσα ανάπτυξης της προσωπικότητας των παιδιών, η χρήση καμερών σε παιδικές χαρές πρέπει να αντιμετωπίζεται με επιφυλακτικότητα, καθώς δεν είναι εύκολο να αξιολογηθούν οι συνέπειες που μια τέτοια επεξεργασία μπορεί να έχει για την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας των ανηλίκων. Υπάρχει ο κίνδυνος να περιορισθεί η ανάπτυξη της έννοιας της ελευθερίας τους, εάν πιστέψουν από μικρή ηλικία ότι είναι φυσιολογικό να παρακολουθούνται μέσω καμερών (βλ. και γνωμοδότηση 2/2009 της Ομάδας εργασίας του άρθρου 29). Ο κίνδυνος αυτός υφίσταται ακόμα και αν οι συσκευές αυτές βρίσκονται εκτός λειτουργίας, διότι δημιουργείται το αίσθημα ότι πολύ πιθανό να βρίσκεται ο πολίτης υπό παρακολούθηση. Από την άλλη πλευρά, ο Δήμος ορθώς υποστηρίζει ότι οφείλει να παρέχει τα αναγκαία μέσα για την ευημερία, την προστασία και τη φροντίδα του παιδιού. Οι παιδικές χαρές αποτελούν εγκαταστάσεις που συμβάλλουν προς την κατεύθυνση αυτή. Επομένως είναι σκόπιμο να μελετηθούν οι παράγοντες αυτοί, ώστε να διαπιστωθεί αν η υπό όρους εγκατάσταση κλειστών κυκλωμάτων τηλεόρασης σε παιδικές χαρές, εκτός του ωραρίου λειτουργίας τους, επιτυγχάνει το σκοπό της ασφάλειας των εγκαταστάσεων, χωρίς να προσβάλει υπέρμετρα τα δικαιώματα τόσο των παιδιών, όσο και των συνοδών τους.

9. Ενόψει των ανωτέρω, η Αρχή κρίνει ότι πρέπει να επιτραπεί δοκιμαστικά η εγκατάσταση κλειστών κυκλωμάτων τηλεόρασης σε ένα περιορισμένο αριθμό δέκα (10) παιδικών χαρών του Δήμου Αθηναίων. Ο Δήμος υποχρεούται μετά την πάροδο ενός έτους να καταθέσει συγκριτικά στοιχεία που να αποδεικνύουν την αποτελεσματικότητα του συστήματος για την προστασία των εγκαταστάσεών του, καθώς και την αναλογικότητα αυτού. Η εγκατάσταση επιτρέπεται να γίνει μόνο σε παιδικές χαρές που πληρούν τις προδιαγραφές του ΕΛΟΤ και υπό τον όρο ότι έχουν ληφθεί όλα τα λοιπά μέτρα για την προστασία του χώρου. Τα δεδομένα επιτρέπεται να τηρούνται το πολύ έως 24 ώρες. Εξυπακούεται ότι πρέπει να ικανοποιούνται όλες οι απαιτήσεις για την ενημέρωση των υποκειμένων, όπως αυτές ορίζονται στην οδηγία 1122/2000 της Αρχής για τα κλειστά κυκλώματα και να γίνει γνωστοποίηση της επεξεργασίας στην Αρχή.

ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΛΟΓΟΥΣ ΑΥΤΟΥΣ

Η Αρχή:

1) Αποφαίνεται ότι η λειτουργία κλειστών κυκλωμάτων τηλεόρασης στις παιδικές χαρές του Δήμου Αθηναίων όταν αυτές λειτουργούν και είναι προσβάσιμες στο κοινό δεν επιτρέπεται.

2) Επιτρέπει, δοκιμαστικά για ένα έτος, την εγκατάσταση καμερών σε δέκα (10) παιδικές χαρές του Δήμου Αθηναίων, οι οποίες θα πρέπει να λειτουργούν αποκλειστικά εκτός ωραρίου σε χώρους που δεν επιτρέπεται η πρόσβαση. Πριν την εγκατάσταση καμερών στις παιδικές χαρές αυτές θα πρέπει να έχουν ληφθεί τα μέτρα που περιγράφονται στο σκεπτικό της παρούσης. Ο Δήμος υποχρεούται να υποβάλει στην Αρχή συγκριτική μελέτη για την αποτελεσματικότητα και την αναλογικότητα του συστήματος μετά την πάροδο ενός έτους από την έναρξη της επεξεργασίας.