ΑΕΔ 2/2012

Διετής ο χρόνος παραγραφής των αξιώσεων των δημοσίων υπαλλήλων από διαφορές αποδοχών, επιδομάτων κλπ.

Αριθμός 2/2012

Το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο

(κατά το άρθρο 100 του Συντάγματος)

ΣΥΓΚΡΟΤΗΘΗΚΕ από τους Δικαστές: Παναγιώτη Πικραμμένο, Πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας, ως Πρόεδρο, Ρένα Ασημακοπούλου, Πρόεδρο του Αρείου Πάγου, Ιωάννη Καραβοκύρη, Πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, Δημήτριο Αλεξανδρή, Κίμωνα-Παναγιώτη Ευστρατίου, Παναγιώτα Καρλή, Συμβούλους της Επικρατείας, Βασίλειο Λυκούδη, Δήμητρα Παπαντωνοπούλου-Εισηγήτρια, Αρεοπαγίτες, Βασιλική Καλαντζή, Σύμβουλο της Επικρατείας, Σπυρίδωνα Μιτσιάλη, Δημήτριο Μαζαράκη, Αρεοπαγίτες, Νικόλαο-Μιχαήλ Αλιβιζάτο, Καθηγητή Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών, Χρήστο Κούσουλα, Καθηγητή Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης, ως μέλη, και τη Γραμματέα Μαριάνθη Παπασαράντη, Προϊσταμένη της Διεύθυνσης της Γραμματείας του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Συνήλθε σε δημόσια συνεδρίαση στο Κατάστημα του Συμβουλίου της Επικρατείας, στις 9 Νοεμβρίου 2011, για να δικάσει την υπόθεση μεταξύ των:

ΑΙΤΟΥΝΤΟΣ: ..., κατοίκου Πυλαίας Θεσσαλονίκης του Ν. Θεσσαλονίκης, ο οποίος παρέστη διά του πληρεξουσίου δικηγόρου του Απόστολου Παπακωνσταντίνου, (Α.Μ. 25904), δυνάμει του αριθ. 1044/16-9-2011 ειδικού πληρεξουσίου του Γενικού Προξένου της Ελλάδος στη Μόσχα Ιωάννη Πλώτα, Συμβούλου Πρεσβείας Α΄.

ΚΑΘ’ ΟΥ Η ΑΙΤΗΣΗ: Υπουργού Οικονομικών, ο οποίος παρέστη με τη Νίκη Μαριόλη, Νομικό Σύμβουλο του Κράτους.

Η παραπάνω υπόθεση εισήχθη στο Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, ύστερα από την υπ΄ αριθμ. 954/2011 παραπεμπτική απόφαση της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας (αριθμ. καταθέσεως 7/13-5-2011).

Έπειτα η Εισηγήτρια, Δήμητρα Παπαντωνοπούλου, Αρεοπαγίτης, ανέγνωσε την έκθεσή της.

Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο δικηγόρο του αιτούντος καθώς και τη Νομικό Σύμβουλο του Κράτους, οι οποίοι ανέπτυξαν και προφορικά τις προτάσεις τους.

Μελέτησε τη δικογραφία

Σκέφθηκε σύμφωνα με το νόμο

1. Επειδή, με την υπ' αριθμ. 954/2011 απόφαση της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, παραπέμφθηκε στο Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, κατά τα άρθρα 100 παρ. 1 περ. ε΄ του Συντάγματος και 48 παρ. 2 του Ν. 345/1976, αμφισβήτηση ως προς την ουσιαστική συνταγματικότητα της διατάξεως του άρθρου 91 παρ. 3 του Ν. Δ/τος 321/1969, η οποία ανέκυψε με την έκδοση αντιθέτων αποφάσεων της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας και του Αρείου Πάγου.

2. Επειδή, η υπόθεση φέρεται νομίμως προς συζήτηση, εφόσον έχει τηρηθεί η νόμιμη προδικασία με τις δημοσιεύσεις και κοινοποιήσεις που προβλέπονται από τις διατάξεις των άρθρων 10 παρ. 2, 49 παρ.2 και 50 παρ. 1 και 2 του Ν. 345/1976, όπως προκύπτει από τα υπάρχοντα στη δικογραφία αποδεικτικά επιδόσεως και έγγραφα.

3. Επειδή, από τις διατάξεις των άρθρων 100 παρ. 1 περ. ε του Συντάγματος και 48 παρ. 2 του Ν. 345/1976, συνάγεται ότι το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο έχει δικαιοδοσία προς άρση της σχετικής αμφισβητήσεως ως προς την έννοια ή την ουσιαστική συνταγματικότητα διατάξεως τυπικού νόμου, όταν υπάρχει, αφενός μεν ταυτότητα της διατάξεως του τυπικού νόμου που ερμηνεύθηκε από τα ανώτατα δικαστήρια και αφετέρου αντίθεση στις ερμηνείες που δόθηκαν ή αντίθεση ως προς την κρίση ότι η νομοθετική αυτή διάταξη είναι ή όχι σύμφωνη προς την ίδια συνταγματική διάταξη (ΑΕΔ 9/2009, 3/2007, 10/2005, 29/1999, 25/1993, 34/1993). Αντιθέτως, δεν υπάγεται στην δικαιοδοσία του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου, οι περιπτώσεις της οποίας καθορίζονται περιοριστικά, η άρση της αμφισβητήσεως ως προς την συμφωνία διατάξεως τυπικού νόμου με διατάξεις υπέρτερης ισχύος κατά το άρθρο 28 του Συντάγματος (πρβλ. ΑΕΔ 29/1999).

4. Επειδή, με την υπ’ αριθμ. 954/2011 απόφαση της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας (παραπεμπτική), που εκδόθηκε επί αιτήσεως αναιρέσεως του Νικολάου Παπακωνσταντίνου κατά του Ελληνικού Δημοσίου, νομίμως εκπροσωπουμένου από τον Υπουργό των Οικονομικών και κατά της υπ’ αριθ. 2273/2003 αποφάσεως του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, παραπέμφθηκε στο Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο προς άρση, σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διατάξεις, αμφισβήτηση ως προς τη συνταγματικότητα της διάταξης του άρθρου 91 παρ. 3 του Ν.Δ/τος 321/1969 «Περί Κώδικος Δημοσίου Λογιστικού». Η αμφισβήτηση αυτή ανέκυψε από το γεγονός ότι η μεν Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας, έκρινε, κατά πλειοψηφία, με την ως άνω απόφαση ότι η διάταξη του άρθρου 91 παρ. 3 του ν.δ/τος 321/1969 «Περί Κώδικος Δημοσίου Λογιστικού», η οποία προβλέπει διετή παραγραφή των αξιώσεων κατά του Δημοσίου των δημοσίων υπαλλήλων, πολιτικών και στρατιωτικών, και των συνδεομένων με σχέση δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου με αυτό από καθυστερούμενες αποδοχές ή κάθε άλλης φύσεως απολαβές ή αποζημιώσεις εξ αδικαιολογήτου πλουτισμού και η οποία ήταν εφαρμοστέα κατά τον κρίσιμο εν προκειμένω χρόνο, αντίκειται στην από το άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος καθιερωμένη αρχή της ισότητας και δεν θα έπρεπε να εφαρμοσθεί ως αντισυνταγματική και ως εκ τούτου ανίσχυρη. Αντιθέτως, ο ʼρειος Πάγος, με την υπ’ αριθμ. 1270/1983 απόφασή του έκρινε ότι η προαναφερθείσα διάταξη, δεν προσκρούει στο άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος, αλλά είναι δικαιολογημένη από λόγους δημοσίου συμφέροντος. Επίσης ο ʼρειος Πάγος με τις με αριθ. 852/1980, 1294/1983, 941/1988, 1010/1993, 1110/1994 αποφάσεις του, εφάρμοσε την ανωτέρω διάταξη περί διετούς παραγραφής και έτσι δέχθηκε, εμμέσως πλην σαφώς, ότι αυτή είναι σύμφωνη με την αρχή της ισότητας, που καθιερώνει το Σύνταγμα με την προαναφερθείσα διάταξή του.

5. Επειδή, από τη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 1 του Συντάγματος, με την οποία ορίζεται ότι «οι Έλληνες είναι ίσοι ενώπιον του Νόμου», συνάγεται δέσμευση του νομοθέτη, ο οποίος δεν δύναται κατά την ρύθμιση ουσιωδώς ομοίων πραγμάτων, σχέσεων ή καταστάσεων που αφορούν περισσότερες κατηγορίες προσώπων, να χειρίζεται τις περιπτώσεις αυτές κατά τρόπο ανόμοιο, εισάγοντας εξαιρέσεις και διακρίσεις, εκτός εάν η διαφορετική ρύθμιση δεν είναι αυθαίρετη, αλλά επιβάλλεται από λόγους γενικότερου κοινωνικού ή δημοσίου συμφέροντος, η συνδρομή του οποίου υπόκειται στον έλεγχο των δικαστηρίων (ΑΕΔ 3/2007). Περαιτέρω με την διάταξη του άρθρου 87 παρ. 1 του Ν. Δ/τος 321/1969 «Περί Κώδικος Δημοσίου Λογιστικού» (ΦΕΚ Α 205), το οποίο ήταν εφαρμοστέο κατά τον κρίσιμο εν προκειμένω χρόνο, οριζόταν ότι «παν χρέος προς το Δημόσιον παραγράφεται, εφόσον δεν ορίζεται άλλως υπό των διατάξεων του παρόντος, μετά πέντε έτη από της λήξεως του οικονομικού έτους εντός του οποίου εβεβαιώθη εις το Δημόσιον Ταμείον (βεβαίωσις εν στενή έννοια) ...», με την διάταξη του άρθρου 91 του ιδίου Ν.Δ/τος οριζόταν στην παράγραφο 1 ότι «ο χρόνος παραγραφής των χρηματικών αξιώσεων κατά του Δημοσίου είναι πέντε ετών, εφόσον υπό ετέρας γενικής ή ειδικής διατάξεως δεν ορίζεται βραχύτερος χρόνος παραγραφής» και στην παράγραφο 3 ότι «ο χρόνος παραγραφής των κατά του Δημοσίου αξιώσεων των δημοσίων υπαλλήλων, πολιτικών και στρατιωτικών, των επί σχέσει δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου μετ’ αυτού συνδεομένων εκ καθυστερουμένων αποδοχών ή άλλης πάσης φύσεως απολαυών ή αποζημιώσεων εξ αδικαιολογήτου πλουτισμού είναι δύο ετών». Από τις προπαρατεθείσες διατάξεις των παραγράφων 1 και 3 του άρθρου 91 του Ν. Δ/τος 321/1969, προκύπτει ότι οι αξιώσεις των με οποιαδήποτε σχέση υπαλλήλων του Ελληνικού Δημοσίου από καθυστερούμενες αποδοχές ή απολαβές οποιασδήποτε φύσεως ή αποζημιώσεις από αδικαιολόγητο πλουτισμό, οι οποίες ορίζονται και οφείλονται απ' ευθείας από το νόμο και των οποίων την πληρωμή αρνείται ή καθυστερεί το Δημόσιο για οποιοδήποτε λόγο, σύμφωνα με την έννοια την οποία προσδίδουν τα όργανά του στο νόμο, από την οποία όμως άρνηση ή καθυστέρηση δεν παρακωλύεται η δικαστική επιδίωξη της αξιώσεως, υπόκεινται σε διετή παραγραφή. Η πενταετής παραγραφή, αντιθέτως, ισχύει όταν για τη θεμελίωση του επί των αποδοχών ή των πάσης φύσεως απολαβών δικαιώματος, απαιτείται η έκδοση πράξεως του Δημοσίου, την οποία παρανόμως παραλείπουν να εκδώσουν τα όργανα του, δηλαδή όταν δεν πρόκειται για ευθεία αγωγή λόγω αρνήσεως ή καθυστερήσεως καταβολής των αποδοχών, αλλά για αγωγή αποζημιώσεως, λόγω παραλείψεως οφειλομένης νόμιμης ενέργειας των οργάνων του Δημοσίου, σύμφωνα με το άρθρο 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα (πρβλ ΑΕΔ 9/2009). Η προβλεπόμενη από την εν λόγω διάταξη της παραγράφου 3 του άρθρου 91 του Ν.Δ/τος 321/1969, για τις ως άνω μισθολογικές αξιώσεις των υπαλλήλων του Δημοσίου, βραχυπρόθεσμη (διετής) παραγραφή, ο χρόνος της οποίας είναι μικρότερος από τον χρόνο παραγραφής που προβλέπεται (πενταετία) τόσο από την παράγραφο 1 του ιδίου ως άνω άρθρου 91 για όλες τις άλλες χρηματικές αξιώσεις κατά του Δημοσίου, όσο και από την παράγραφο 1 του άρθρου 87 για τις χρηματικές αξιώσεις του Δημοσίου κατά τρίτων (χρέη προς το Δημόσιο), αλλά και από τον χρόνο παραγραφής (πενταετία) που ισχύει, σύμφωνα με το άρθρο 250 αριθ. 6 και 17 του ΑΚ για παρόμοιες αξιώσεις υπαλλήλων και εργατών ιδιωτικών επιχειρήσεων, έχει θεσπισθεί για λόγους γενικότερου δημοσίου συμφέροντος και συγκεκριμένα από την ανάγκη ταχείας εκκαθαρίσεως αξιώσεων που απορρέουν από περιοδικές (ανά μήνα) παροχές και των αντιστοίχων υποχρεώσεων του Ελληνικού Δημοσίου, η οποία είναι απαραίτητη για την προστασία της περιουσίας και της οικονομικής καταστάσεως αυτού, στην οποία συμβάλλουν οι φορολογούμενοι πολίτες με την καταβολή φόρων. Η ταχεία εκκαθάριση των εκκρεμοτήτων, αναφορικά με τις πιο πάνω αξιώσεις και τις αντίστοιχες υποχρεώσεις του Δημοσίου, είναι αναγκαία προς αποφυγή ανατροπής, μετά την πάροδο μακρού χρονικού διαστήματος, των οικονομικών δεδομένων, κατά συνεκτίμηση των οποίων το Δημόσιο προβαίνει στον σχεδιασμό της οργανώσεως και του τρόπου λειτουργίας της δημοσίας διοικήσεως, λαμβάνοντας αυτά υπόψη για την πρόβλεψη των σχετικών δαπανών κατά την κατάρτιση του κρατικού προϋπολογισμού και η αποφυγή των δυσμενών επιπτώσεων που επάγονται στην εκτέλεση του προϋπολογισμού η σε βάθος πολλών ετών ικανοποίηση των ανωτέρω αξιώσεων, λόγω του μεγάλου ύψους των σχετικών απαιτήσεων συνολικά, που απορρέει από τον μεγάλο αριθμό των σχετικών διαφορών που ανακύπτουν με την άσκηση ευθειών αγωγών κατά του Ελληνικού Δημοσίου από το υπηρετούν σε αυτό προσωπικό. Έτσι, ο στόχος του Κράτους να προγραμματίσει τα έσοδά του και τις δαπάνες του, χωρίς να εμποδίζεται από σημαντικά ανεξόφλητα χρέη, δικαιολογεί την θέσπιση εύλογων αποκλειστικών προθεσμιών για την άσκηση των σχετικών αγωγών. Η διαφοροποίηση αυτή δικαιολογείται όχι μόνο από την ανάγκη προστασίας της περιουσίας του Δημοσίου κατά τα προεκτεθέντα, αλλά και από τις διαφορετικές συνθήκες υπό τις οποίες τελούν οι υπάλληλοι του Δημοσίου σε σχέση με τους υπαλλήλους του ιδιωτικού τομέα, καθώς και από το διαφορετικό νομικό καθεστώς που διέπει αντίστοιχα τις σχέσεις των δύο αυτών κατηγοριών υπαλλήλων προς τους εργοδότες τους, σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις της κείμενης νομοθεσίας. Επομένως η διάταξη του άρθρου 91 παρ. 3 του Ν. Δ/τος 321/1969, με την οποία θεσπίζεται διετής παραγραφή για τις ρηθείσες αξιώσεις των υπαλλήλων του Δημοσίου δεν αντίκειται στην από το άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος αρχή της ισότητας (πρβλ. ΑΕΔ 9/2009, ως προς την διάταξη του άρθρου 48 § 3 του ν.δ. 496/1974 που προβλέπει διετή επίσης παραγραφή για τις αντίστοιχες αξιώσεις των υπαλλήλων ΝΠΔΔ κατ` αυτών). Ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου και τα μέλη Δημήτριος Αλεξανδρής, Κίμων-Παναγιώτης Ευστρατίου και Βασίλειος Λυκούδης, διατύπωσαν την ακόλουθη ειδικότερη γνώμη: Κατά την έννοια της διατάξεως της παρ. 3 του άρθρου 91 του ν.δ/τος 321/1969, ερμηνευομένης ενόψει της γενικής διατυπώσεως αυτής και του γεγονότος ότι δεν γίνεται σε αυτήν καμία διάκριση ως προς το αν η καταβολή των αποδοχών επιδιώκεται με ευθεία αγωγή ή με αγωγή αποζημιώσεως, στην υπ’ αυτής προβλεπόμενη διετή παραγραφή υπόκεινται οι πάσης φύσεως αξιώσεις των υπαλλήλων του Δημοσίου από καθυστερούμενες αποδοχές ή απολαβές, οποιασδήποτε φύσεως, είτε οι αποδοχές ή απολαβές αυτές οφείλονται απ' ευθείας από τον νόμο και την πληρωμή τους αρνείται ή καθυστερεί το Δημόσιο για οποιοδήποτε λόγο, είτε όταν για την θεμελίωση του σχετικού δικαιώματος απαιτείται η έκδοση πράξεως της Διοικήσεως, στην οποία τα όργανά της παρανόμως αρνούνται να προβούν. Η διετής δηλαδή παραγραφή ισχύει είτε η διεκδίκηση των αποδοχών ή απολαβών επιδιώκεται με ευθεία αγωγή, λόγω αρνήσεως ή καθυστερήσεως καταβολής των, είτε με αγωγή αποζημιώσεως, σύμφωνα με το άρθρο 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, λόγω παραλείψεως των οργάνων του Δημοσίου να εκδώσουν την απαιτούμενη για την πρόβλεψη των αποδοχών ή απολαβών πράξη. Ο θεσπιζόμενος δε με την ανωτέρω διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 91 του ν.δ/τος 321/1969 ειδικός κανόνας, με τον οποίο καθιερώνεται, κατ’ εξαίρεση από τον προβλεπόμενο από την παρ. 1 του ίδιου άρθρου 91 γενικό κανόνα της πενταετούς παραγραφής για τις αξιώσεις κατά του Δημοσίου, βραχυπρόθεσμη διετής παραγραφή για τις σχετικές με αποδοχές ή άλλης φύσεως απολαβές ή αποζημιώσεις χρηματικές αξιώσεις των υπαλλήλων του Δημοσίου κατ’ αυτού, δικαιολογείται από την φύση της εννόμου σχέσεως, που συνδέει το Δημόσιο με τους υπαλλήλους του. Και τούτο διότι η ορθολογική οργάνωση και η εύρυθμη λειτουργία της Διοικήσεως δημιουργούν την ανάγκη της ταχείας εκκαθαρίσεως των εκκρεμοτήτων περί τις εν λόγω αξιώσεις και τις αντίστοιχες υποχρεώσεις του Δημοσίου, που απορρέουν από περιοδικές (κατά μήνα) παροχές, η επί μακρόν χρόνον διατήρηση των οποίων εκκρεμοτήτων επιβαρύνει, κατά τρόπο βλαπτικό για την Διοίκηση, την σχέση που συνδέει το Δημόσιο με τους υπαλλήλους του. Περαιτέρω, η ανάγκη ταχείας εκκαθαρίσεως εκκρεμοτήτων ως προς την ύπαρξη των εν λόγω αξιώσεων των υπαλλήλων και των αντιστοίχων υποχρεώσεων του Δημοσίου ενδείκνυται προς αποφυγή ανατροπής, μετά την πάροδο μακρού χρονικού διαστήματος, των οικονομικών δεδομένων, κατά συνεκτίμηση των οποίων το Δημόσιο προβαίνει στον σχεδιασμό της οργανώσεως και του τρόπου λειτουργίας της δημοσίας διοικήσεως και τα οποία λαμβάνει υπόψη για την πρόβλεψη των σχετικών δαπανών κατά την κατάρτιση του κρατικού προϋπολογισμού. Η διετής δε παραγραφή είναι εύλογη από την άποψη ότι παρέχει επαρκές χρονικό διάστημα στον υπάλληλο για την διεκδίκηση τυχόν χρηματικών αξιώσεων του κατά του Δημοσίου, σχετικών με αποδοχές ή άλλης πάσης φύσεως απολαβές ή αποζημιώσεις, ώστε δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι, ως εκ της καθιερώσεως της βραχυπρόθεσμης αυτής παραγραφής, καθίσταται πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερής η άσκηση του δικαιώματος του υπαλλήλου να διεκδικήσει αποδοχές ή άλλης φύσεως απολαβές ή αποζημιώσεις, που οφείλονται, κατ’ αυτόν, συνεπεία της σχέσεως που τον συνδέει με το Δημόσιο. Εξάλλου, ο ανωτέρω λόγος, ο οποίος δικαιολογεί την θέσπιση της διετούς παραγραφής για τις αφορώσες αποδοχές ή άλλης πάσης φύσεως απολαβές ή αξιώσεις των υπαλλήλων του Δημοσίου κατ' αυτού, συντρέχει εξ ίσου και προκειμένου περί τυχόν χρηματικών αξιώσεων του Δημοσίου κατά των υπαλλήλων του, που απορρέουν από την έννομη σχέση που τους συνδέει. Τούτο δε έχει ως συνέπεια ότι είναι αδικαιολόγητη η εξαίρεση των αξιώσεων αυτών του Δημοσίου έναντι των υπαλλήλων του από την βραχυχρόνια διετή παραγραφή, την οποία προβλέπει η παρ. 3 του άρθρου 91 του ν.δ/τος 321/1969 αναφορικά με τις αξιώσεις των υπαλλήλων που απορρέουν από την εν λόγω έννομη σχέση, και η υπαγωγή των αξιώσεων τούτων του Δημοσίου στον προβλεπόμενο από την παρ. 1 του άρθρου 87 του ανωτέρω ν.δ/τος 321/1969 γενικό κανόνα της πενταετούς παραγραφής των χρηματικών απαιτήσεων του Δημοσίου. Διότι, ενόψει της ομοιότητας των συντρεχουσών περιστάσεων, και οι αξιώσεις αυτές θα έπρεπε να υπαχθούν στον ειδικό κανόνα της διετούς παραγραφής, ισχύοντα για τις πάσης φύσεως χρηματικές αξιώσεις που απορρέουν από την σχέση του δημοσίου υπαλλήλου με το Δημόσιο, ανεξαρτήτως δηλαδή αν δικαιούχος είναι ο υπάλληλος ή το Δημόσιο. Εφόσον δε είναι αδικαιολόγητη η διάκριση αυτή υπέρ του Δημοσίου, η μη υπαγωγή και συνακόλουθη εξαίρεση των εν λόγω αξιώσεων του Δημοσίου έναντι υπαλλήλων του από την βραχυχρόνια διετή παραγραφή, που αντιβαίνει στην συνταγματική αρχή της ισότητας, δεν μπορεί να αποτελέσει έγκυρο έρεισμα για την επέκταση της εφαρμογής της πενταετούς παραγραφής και στις σχετικές με τις αποδοχές και τις πάσης φύσεως απολαβές ή αποζημιώσεις αξιώσεις των υπαλλήλων κατά του Δημοσίου. Ενόψει των ανωτέρω, η διάταξη του άρθρου 91 παρ. 3 του ν.δ/τος 321/1969, που θεσπίζει διετή παραγραφή για τις προαναφερθείσες αξιώσεις των υπαλλήλων του Δημοσίου κατ’ αυτού, δεν αντίκειται στην κατά το άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος αρχή της ισότητας. Επίσης, κατά την συγκλίνουσα ειδικότερη γνώμη του μέλους του Δικαστηρίου Νικολάου Αλιβιζάτου, η συνταγματικότητα της διάταξης της παρ. 3 του άρθρου 91 του ν.δ/τος 321/1969, θα πρέπει κατ’ αρχάς να εξετασθεί αυτοτελώς, υπό το πρίσμα του δικαιώματος που η δικονομική αυτή διάταξη ρυθμίζει, δηλαδή του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, όπως αυτό κατοχυρώνεται γενικά (άρθρο 20 παρ. 1 Σ. και 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ) και στις δίκες του Δημοσίου ειδικότερα. Στο πλαίσιο της ευρείας ευχέρειας που του παρέχει η επιφύλαξη του νόμου της παρ. 1 του άρθρου 20 του Συντάγματος, ο νομοθέτης μπορεί να προβλέψει διαφορετικούς κανόνες για τις δίκες στις οποίες διάδικος είναι το Δημόσιο ή ένας άλλος φορέας δημόσιας εξουσίας (ΟΤΑ, ν.π.δ.δ. κ.λπ.). Αρκεί, όπως έχει κριθεί, να μην εισάγει αδικαιολόγητα προνόμια υπέρ του Δημοσίου, δηλαδή εξαιρέσεις από τις γενικές ρυθμίσεις, οι οποίες δεν υπηρετούν λόγους δημόσιου συμφέροντος (βλ. ΕΔΔΑ Καραχάλιος κατά Ελλάδος, απόφαση της 11.12.2003, Μεϊδάνης κατά Ελλάδος, απόφαση της 22.5.2008, Ζουμπουλίδης κατά Ελλάδος, απόφαση 25.6.2009). Περαιτέρω, στο πεδίο των δικών του Δημοσίου, ο νομοθέτης έχει την ευχέρεια, δυνάμει της ίδιας επιφύλαξης του νόμου, να προβλέψει διαφορετική προθεσμία για την παραγραφή διαφορετικών αξιώσεων κατά του Δημοσίου. Αρκεί η προβλεπόμενη κάθε φορά προθεσμία να μην είναι τόσο βραχεία ώστε, εν όψει της φύσεως της διαφοράς και σύμφωνα με τα διδάγματα της κοινής πείρας, να παρακωλύει ουσιωδώς την αποτελεσματική άσκηση του προστατευόμενου δικαιώματος. Εν προκειμένω, η προβλεπόμενη διετής παραγραφή από τη γένεση της αξίωσης είναι επαρκής για έναν στοιχειωδώς επιμελή διάδικο, ο οποίος, κατά τεκμήριο, γνωρίζει εξ αρχής τους όρους υπό τους οποίους παρέχει τις υπηρεσίες του στο Δημόσιο και, συνεπώς, για την προστασία των συμφερόντων του, δεν χρειάζεται να προσφύγει στις συμβουλές εξειδικευμένου δικηγόρου (πρβλ. ΕΔΔΑ Sunday Times κατά Ηνωμένου Βασιλείου, απόφαση της 26.4.1979, § 49). Από την άλλη, η κανονικότητα και η περιοδικότητα της καταβολής των κάθε είδους απολαβών των δημόσιων κ.λ.π. υπαλλήλων, διαφοροποιούν τις αξιώσεις κατά του Δημοσίου για καθυστερούμενες αποδοχές σε σύγκριση με άλλες αξιώσεις κατά του Δημοσίου, που ούτε ο χρόνος γένεσης τους είναι βέβαιος ούτε έχουν τα ανωτέρω χαρακτηριστικά. Ως εκ τούτου, η διαφοροποίηση της παραγραφής των πρώτων (διετής) έναντι των δεύτερων (πενταετής) είναι κατ’ αρχήν δικαιολογημένη. Δεν τίθεται, επομένως, ζήτημα παραβίασης ούτε και της αρχής της (δικονομικής) ισότητας (άρθρα 20 παρ.1 και 4 παρ. 1 Σ.) διότι οι ρυθμιζόμενες καταστάσεις διαφέρουν εν προκειμένω ουσιωδώς. Πολύ περισσότερο, που δεν ανήκει στη δικαστική αλλά στη νομοθετική εξουσία να αποκαθιστά ανισότητες, με άμεση ή έμμεση επέκταση του πεδίου εφαρμογής μισθολογικών ρυθμίσεων σε κατηγορίες δημόσιων κ.λ.π. υπαλλήλων και λειτουργών, στις οποίες ο νομοθέτης δεν είχε προσβλέψει. Διότι ο κίνδυνος άνισης μεταχείρισης ουσιωδώς ομοίων καταστάσεων εξ αιτίας αυθαίρετων ρυθμίσεων, δεν δικαιολογεί εν προκειμένω την υποκατάσταση του νομοθέτη από τον δικαστή. Ο τελευταίος εκτός του ότι δεν διαθέτει τις αναγκαίες τεχνικές γνώσεις, δεν είναι κατά το Σύνταγμα αρμόδιος, ούτε και υπεύθυνος για την τήρηση του κρατικού προϋπολογισμού (άρθρα 78 παρ. 1 και 80 παρ. 1 Σ.). Τέλος, και ανεξάρτητα από το ζήτημα της δικαιοδοσίας του Α.Ε.Δ. παρατηρείται ότι η επίδικη διαφορά δεν καταλαμβάνεται από το δεδικασμένο της προαναφερθείσας απόφασης του ΕΔΔΑ στην υπόθεση Ζουμπουλίδη κατά Ελλάδος. Ως εκ τούτου, δεν τίθεται ζήτημα αντίθεσης της κρίσιμης εν προκειμένω διάταξης της παρ. 3 του άρθρου 91 του ν. δ/τος 321/1969 με το δικαίωμα σεβασμού της περιουσίας (άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ), διότι από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι, στην παρούσα υπόθεση, τα περιστατικά που οδήγησαν στην έκδοση της παραπεμπτικής απόφασης της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, είναι διαφορετικά σε σύγκριση με εκείνα τα οποία προκάλεσαν την καταδίκη της Ελλάδος από το ΕΔΔΑ στην ως άνω υπόθεση. Πράγματι, όπως προκύπτει από το ιστορικό της υπόθεσης Ζουμπουλίδη, (βλ. τις παρ. 5-14 της ως άνω απόφασης του ΕΔΔΑ), αποφασιστικός παράγων για την καταδικαστική κρίση του τελευταίου ήταν η διαφοροποίηση (και μάλιστα όχι με διάταξη νόμου, αλλά με υπουργικές αποφάσεις) των διοικητικών υπαλλήλων του Υπουργείου Εξωτερικών σε δημόσιου και ιδιωτικού δικαίου και η εντεύθεν δυσμενής μισθολογική μεταχείριση των δεύτερων έναντι των πρώτων. Υπό το πρίσμα αυτό, το ΕΔΔΑ έκρινε ότι η βραχύτερη παραγραφή των αξιώσεων των δεύτερων ήταν αδικαιολόγητη και παραβίαζε το δικαίωμά τους για σεβασμό της περιουσίας τους. Εν τούτοις, τα περιστατικά εκείνα διαφέρουν από αυτά της υποθέσεως που οδήγησαν στην έκδοση της παραπεμπτικής απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας, πρωτίστως διότι σε αυτές δεν ετέθη ζήτημα φύσεως της εργασιακής σχέσεως ως δημόσιου ή ιδιωτικού δικαίου και, κατ’ επέκταση, αυθαίρετης μισθολογικής διαφοροποίησης των ενδιαφερομένων υπαλλήλων. Επομένως, σε αντίθεση με την υπόθεση Ζουμπουλίδη, lex specialis για τον έλεγχο της συνταγματικότητας της κρίσιμης εν προκειμένω διάταξης δεν είναι το δικαίωμα σεβασμού της περιουσίας (άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ) αλλά το δικαίωμα δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 Σ. και 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ). Μειοψήφισαν τα μέλη του Δικαστηρίου, Παναγιώτα Καρλή, Βασιλική Καλαντζή και Χρήστος Κούσουλας, τα οποία διατύπωσαν την ακόλουθη άποψη: Η θέσπιση με το προαναφερθέν άρθρο 91 παρ. 3 του ν.δ/τος 321/1969 εις βάρος των υπαλλήλων του Δημοσίου ειδικής βραχυπρόθεσμης παραγραφής, με την οποία περιορίζεται το δικαίωμά τους να διεκδικήσουν αναδρομικά ποσά λόγω καθυστερουμένων αποδοχών ή άλλων απολαβών ή αποζημιώσεως εξ αδικαιολογήτου πλουτισμού, αντίκειται στο άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος, που καθιερώνει την αρχή της ισότητας, διότι είναι μικρότερος από τον χρόνο παραγραφής που προβλέπεται (πενταετής) αφενός μεν από την παράγραφο 1 του ίδιου ως άνω όρθρου 91 για όλες τις άλλες χρηματικές αξιώσεις κατά του Δημοσίου, αφετέρου δε από το άρθρο 87 παρ. 1 του εν λόγω ν.δ/τος για τις χρηματικές αξιώσεις του Δημοσίου κατά τρίτων. Η θέσπιση δε της ανωτέρω βραχυπρόθεσμης παραγραφής δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από την ανάγκη της ταχείας εκκαθαρίσεως των αξιώσεων των υπαλλήλων του Δημοσίου κατ’ αυτού, που αφορούν αποδοχές ή άλλες απολαβές ή αποζημίωση από αδικαιολόγητο πλουτισμό, και της τηρήσεως της δημοσιονομικής τάξεως, με την αποφυγή ανατροπής των δεδομένων κατ’ εκτίμηση των οποίων έχει καταρτισθεί ο κρατικός προϋπολογισμός. Και τούτο διότι η ανωτέρω βραχυπρόθεσμη παραγραφή έχει θεσπισθεί μόνον για τις προαναφερθείσες αξιώσεις των υπαλλήλων του Δημοσίου κατ’ αυτού, ενώ για όλες τις άλλες αξιώσεις κατά του Δημοσίου - ακόμη και για τις σχετικές με τις αποδοχές ή άλλης πάσης φύσεως απολαβές αξιώσεις των υπαλλήλων, των οποίων η ικανοποίηση επιδιώκεται με αγωγή αποζημιώσεως - ο χρόνος παραγραφής είναι πενταετής, αν και των απαιτήσεων αυτών ενδείκνυται η ταχεία εκκαθάριση. Εξάλλου, η θέσπιση της ανωτέρω διετούς παραγραφής δεν δικαιολογείται ούτε από την φύση της εννόμου σχέσεως, που συνδέει το Δημόσιο με τους υπαλλήλους του, εφόσον οι χρηματικές αξιώσεις του Δημοσίου κατ’ αυτών δεν υπόκεινται στην ίδια βραχεία παραγραφή. Ενόψει των ανωτέρω, η διάταξη της παραγράφου 3 του άρθρου 91 του ν.δ/τος 321/1969 δεν θα έπρεπε να εφαρμοσθεί ως αντισυνταγματική, και, ως εκ τούτου, ανίσχυρη, με συνέπεια οι απαιτήσεις των υπαλλήλων του Δημοσίου από καθυστερούμενες αποδοχές ή απολαβές οποιασδήποτε φύσεως ή αποζημιώσεις από αδικαιολόγητο πλουτισμό να υπόκεινται στην προβλεπόμενη από την παράγραφο 1 του ίδιου άρθρου 91 και ισχύουσα για όλες τις άλλες χρηματικές αξιώσεις κατά του Δημοσίου πενταετή παραγραφή.

6. Επειδή, κατόπιν των προεκτεθέντων, πρέπει να αρθεί η αμφισβήτηση που ανέκυψε σε σχέση με την ουσιαστική συνταγματικότητα της διατάξεως του άρθρου 91 παρ. 3 του Ν. Δ/τος 321/1969 από την έκδοση της με αριθμό 954/2011 (παραπεμπτικής) αποφάσεως της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, υπέρ της γνώμης που υιοθετήθηκε επί του επίμαχου ζητήματος με την υπ’ αριθμ. 1270/1983 απόφαση του Αρείου Πάγου και εμμέσως πλην σαφώς και με τις υπ’ αριθ. 882/1980, 1294/1983, 941/1988, 535/1992, 1010/1993, 1110/1994 αποφάσεις του ιδίου Δικαστηρίου, δηλαδή με την υιοθέτηση της άποψης ότι η προαναφερθείσα διάταξη δεν αντίκειται στη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 1 του Συντάγματος.

7. Επειδή, δεν συντρέχει περίπτωση επιβολής των εξόδων της αυτεπαγγέλτως από το Δικαστήριο διεξαχθείσης διαδικασίας ως και της δικαστικής δαπάνης.

ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΛΟΓΟΥΣ ΑΥΤΟΥΣ

Αίρει την αμφισβήτηση που ανέκυψε από τις αποφάσεις 954/2011 της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας και 1270/1983 του Αρείου Πάγου και εμμέσως και από τις υπ’ αριθμ. 882/1980, 1294/1983, 941/1988, 535/1992 1010/1993 1110/1994 όμοιες του Αρείου Πάγου ως προς την ουσιαστική συνταγματικότητα της διατάξεως του άρθρου 91 παρ. 3 του ν.δ/τος 321/1969.

Αποφαίνεται ότι η διάταξη του άρθρου 91 παρ. 3 του ν.δ/τος 321/1969, δεν αντίκειται στο άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος.

Κρίθηκε και αποφασίσθηκε στην Αθήνα στις 8 Δεκεμβρίου 2011 και δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στις 4 Απριλίου 2012.

Ο Πρόεδρος Η Γραμματέας

Παναγιώτης Πικραμμένος Μαριάνθη Παπασαράντη